实现中国综合与分类相结合个人所得税模式的路径

实现中国综合与分类相结合个人所得税模式的路径

中国现行的分类个人所得税征管模式存在诸多弊端,适时向“综合与分类相结合”个人所得税征管模式转变既是个税改革的内在要求,也是国际发展趋势。认为:改革现行“分税制”、修善个人所得税法和税收征管法、完善纳税人申报制度、加快税务信息化建设等方面是中国从“分类”到“综合与分类相结合”个人所得税模式转换的政策实现路径。

标签：个人所得税;国际经验;申报制度;信息化建设

实行综合与分类相结合的个人所得税征税模式是中国早已确立的改革目标。1996年通过的国民经济和社会发展“九五”计划到2010年远景目标纲要中都提出了“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”。然而,由于各方面条件还不成熟,综合与分类相结合的个人所得税征税模式至今仍然处于探讨阶段。基于此,本文对我国现行分类个人所得税征管模式存在的弊端和实行综合与分类相结合个人所得税征管模式的内部条件进行了剖析,在借鉴美国、瑞典、日本等发达国家个税征管经验的同时,对我国实行综合与分类相结合个人所得税征管模式提出若干政策建议。

一、中国现行分类个人所得税模式存在的问题

中国从1994年在原“个人收入调节税”的基础上改行“个人所得税”以来,由于客观条件所限,一直实行“分类征税”的个人所得税模式,即根据个人取得收入的不同性质,将个人所得划分为11种类型,对不同类型所得采用不同征收税率、扣除标准和方法分别征收。随着我国收入分配制度改革以及个人收入来源和性质的变化,“分类征税”的个人所得税模式在运作实践中暴露出诸多问题,主要表现在以下几方面:

1.难以体现税负公平的原则

中国目前实行的“分类征税”虽然具有简单、透明的特点,但在公平性方面存在明显缺陷,造成的纳税人实际税负不公,不利于调节个人分配作用的发挥。主要表现在:相同收入额的纳税人会因为他们取得收入的类型(项目)不同,或来源于同类型的收入次数不同而承担不同的税负,这就产生了横向不公平;不同收入的纳税人,由于他们取得收入的类型不同而采用不同的扣除额、税率、优惠政策,甚至同类型收入由于次数不同也会使这些因素改变,而出现高收入者税负轻、低收入者税负重的现象,从而产生纵向不公平;此外,不同类型所得的计征时间规定不同,分为月、年和次,不能反映纳税人的纳税能力,使课税带有很大的随意性。

2.征管信息化水平低影响征管效率

从征管技术看,目前我国税收征管网络化体系尚未建成,税务机关与其他经济部门之间还没有完全联网,导致其无法及时、准确地获取和处理纳税人各项交易

信息,无法有效对纳税过程进行监控。而纳税人主要是自主上门申报,耗费过多精力,不能及时获得税务机关提供的各项信息。近几年,我国虽然推行了“金税工程”来推进税务征管电子化进程,但其只局限于增值税的税控管理,未扩大到个人所得税。

3.监管机制缺乏导致税源的严重流失

中国现阶段的个人所得税征管水平还较低,无法对随着市场经济发展所呈现出的居民收入多元化、隐蔽化等现象实施有效征管,造成我国个人所得税的税款流失比较严重。在现行的《个人所得税法》没有从法律上规定社会公共部门必须向税务机关提供个人资金往来、投资经营等情况,超过一定额度的个人现金支付必须通过银行支付[1]。此外,由于我国没有税务申报和登记制度,在现金大量流通的情况下税务机关可以有效监控的只有居民的工资薪金收入,其他收入却难以据实征收和管控。

4.申报制度不完善使得纳税人申报不积极

在纳税申报方面,我国现阶段虽然推行了年所得12万元以上的纳税人进行自行申报制度,但它也只是在不改变分类所得税制的基础之上,让纳税人按照综合所得税制的口径,将各类应纳税的收入合并计算,并自行向税务部门办理纳税申报。事实上这种“分类计税”加“综合申报”的“双轨制”,把个人所得税带入了计税、缴税和自行报税互不搭界、各行其道的尴尬境地[2]。

二、实行综合与分类相结合的模式是中国个税改革的方向

1.实行综合与分类相结合个人所得税模式是国际趋势

所谓“综合与分类相结合”个人所得税制度是指按纳税人各项有来源的所得先课征分类税,从来源扣缴,然后再综合纳税人全年各种所得,如达到一定的数额,再课以累进税率的综合所得税或附加税。由于综合与分类相结合模式在公平性上优于分类模式而逐渐成为当前各国普遍采用的征收模式。在采用综合模式和综合与分类相结合模式的国家中,既有发达国家,如美国、日本、英国;也有发展中国家,如印度、埃及、巴西;还有许多欠发达国家,如坦桑尼亚、乌干达。由此可见,各国之间不同的经济发展水平、政治体制状况、民族文化特征和相差悬殊的社会管理信息化水平、征管能力、税法遵从程度以及奉行成本等因素都没有成为它们选择综合模式或者综合与分类相结合模式的障碍。随着全球化进程与国际经济交流日益增强,各国个人所得税的改革也逐渐融入世界主流,综合和分类相结合个人所得税模式也将是我国迅速与国际惯例接轨,尽快融入经济全球化进程的需要。

2.中国实行综合与分类相结合个人所得税模式的内部条件

当前,中国人均GDP已经超过4 000美元,基本实现了总体上的小康社会,但收入分配差距却在不断加大,据有关方面报道,现阶段中国的基尼系数已经超过0.45,甚至有报道称接近0.5,人们对主要担负个人收入分配调节职能的个人所得税寄

予厚望。实行综合与分类相结合的个人所得税模式比较适合中国人口众多、幅员广阔、社会经济发展水平极不平衡的现状,也符合加大对高收入者税收调节力度的要求,是比较合理的个人所得税模式。具体而言,目前我国实行综合与分类相结合个人所得税模式的有利条件有:

首先,税收征管的信息化水平的不断推进,为个人所得税模式转换提供了良好的技术基础。例如,国家税务总局开发的个人所得税管理系统已经在全国逐步推行。

其次,从个人所得税收入占全国税收收入来看,2008年仅为6.9%的比重(根据财政部税政司公布的数据计算而得),且这部分缴纳者主要是城镇在职职工中的中高收入者,涉及的人数在全国人口总数中占比不高[3]。在这种情况下推进征税模式转换,对财政承受能力和对社会冲击都较小。

再次,实施年所得达到12万元以上的纳税人办理自行纳税申报制度,为推行为实行综合征收与分类征收结合的模式积累了宝贵的经验,为按照纳税人收入水平分组开展税源重点监控提供了有利条件。

最后,随着国民收入差距的拉大,社会各界普遍对通过个人所得税改革加大收入分配调节力度寄予很高期望,为实行综合与分类相结合个人所得税模式创造了良好的社会基础和氛围。

三、实行综合与分类相结合个人所得税的国际经验介绍

自从20世纪80年代末开始,西方一些国家为简化税收征管、降低纳税人的税收遵从成本,纷纷推出了包括个人所得税在内的一系列税收征管改革措施。国外的改革经验对于提高中国个人所得税税收征管水平,为进一步的税制改革创造了有利条件,具有重要的借鉴意义。

1.美国:税务信息化建设

随着现代科学技术的发展,现代信息技术开始向税收领域渗透。在税收征管方面,美国的计算机征管网络系统涵盖了纳税申报、税款征收、税源监控、税收违法处罚等全过程,并已和光电技术、自动化技术结合起来实现了“人机对话”[4]。同时,美国的纳税申报采用“自报自缴”方式,即纳税人自行申报,并按申报数目自行缴纳税款。这种做法在极大程度上节省了征纳双方的时间和成本。此外,税务部门还可以通过与银行、金融、海关等部门联网查询纳税人存款账户和收入信息,做到对纳税人每笔收入都了如指掌[5]。

2.瑞典:税务代码制度

瑞典以高工资、高税收、高福利的“三高”特征而举世闻名,全民在享受完善的社会保障的同时,也承担着堪称西方国家之冠的高税收。瑞典拥有完善的税源监控体系,瑞典公民一出生就有10位数字的终身税务号码,此号码用于税务申报