中交一公院养护业务重组分析材料0901.

中交第一公路勘察设计研究院有限公司养护业务重组分析材料二○一二年九月目录一、我国公路养护市场分析 (1)（一）我国公路养护市场化改革进程及现阶段面临的主要问题 (1)（二）国外公路养护行业发展及国内相关行业启示分析 (3)（三）我国公路养护市场化预期与展望 (8)二、以中交一公院养护业务绩优资源为基础成立中交品牌养护公司的内外部环境分析 (11)（一）外部环境分析 (11)（二）内部环境分析 (12)一、我国公路养护市场分析（一）我国公路养护市场化改革进程及现阶段面临的主要问题1995年，原交通部在合肥全国公路养护管理工作会议上提出了公路养护市场化改革的目标。

自此，公路养护管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。

总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：第一阶段：改革启动阶段（1995—2001年）这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。

1995年，合肥全国公路养护管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》，提出改革完善公路养护管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。

全国各地纷纷开展了养护运行机制的改革探索。

1998年6月，在福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出，深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动我国公路管理体制改革的进程。

第二阶段：多样渐进阶段（2001—2006年）随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。

这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路。

第三阶段：保持维稳阶段（2006—2011年）以2006年济南全国公路养护管理工作会议为标志，全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。

在这个阶段我国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。

新的改革共识正在形成：稳字当头，稳中求进。

第四阶段：反思重启阶段（2011年—至今）2011年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施，明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法，对公路养护市场主体依法进行管理。

同年5月交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动，推进公路养护市场化的话题再次重拾。

在对过去改革进行理性反思的基础之上，如何准确研判当前形势，如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革，如何科学地制定市场管理规则都是当前需要研究解决的问题。

自1995年原交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程之后，各地在“管养分离、事企分开”的总体原则指导下，经过十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索，公路养护市场化的前景已经日益明朗。

但是，一方面由于市场化改革实质是对以往形成的养护运行利益格局进行调整，必然涉及到全国近百万公路管理者与养路工的切身利益，使得改革进程呈现出相当的艰巨性。

另一方面，由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性，无法使用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程，使得改革呈现出一定的复杂性。

也由此在现阶段，改革面临的主要问题有：第一，综合政策不配套带来的改革难题在国家不断完善社会主义市场经济体制的背景下，公路养护市场化改革也随之不断深化。

但是，在许多地方此项工作实际进展并不顺畅，其中一个最重要的因素是国家综合部门的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部门在改革中对一些问题的把握和处理十分困难。

第二，不同养护作业性质迥异带来的管理难题日常保养、局部修复（小修）、应急抢通等日常性质的养护作业与其它养护作业相比，在时效、周期、作业要求、队伍性质等方面的差异巨大，导致使用同一种管理模式既不能实现科学管理，实际操作性也不强，给如何有效实施规范管理带来了难题。

第三，现状发展不平衡带来的现实难题我国高速公路与普通公路的发展基础差异巨大，东、中西部区域的发展条件也各有差异，同步推进市场化既不切合实际，也不具备条件，如何兼顾高速公路与普通公路的发展现状，区别不同区域的发展条件，使市场化改革更切合实际，是下一步需要明确的重要思路。

（二）国外公路养护行业发展及国内相关行业启示分析1、国外公路养护行业发展国外发达国家的公路发展大致都经历了四个发展阶段，即：19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速公路和干线公路高速发展阶段。

第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。

这个阶段公路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段，养护也成为了现阶段的重点。

目前国外发达国家已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系。

分别从路网规模与我国相近的美国和加拿大，公路管理机构设置与我国较为相近的德国，市场化改革过程与我国较为相近的瑞典，实行公路养护合同总承包制的英国，与我国同处亚洲地区的日本在养护管理方面的情况分析，不难得出，已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系的国外发达国家公路管养工作，有如下共性：一是法律体系完善，项目规划到运营各个环节均有法可依；二是公路建设和养护必须严格遵循政府路网规划和技术标准；三是政府与实施建设和运营的企业关系明晰，政府不直接干预纯属企业行为的事务性工作；四是企业的工程技术计划、财务预算、建设及养护的实施必须受政府的监督，收费标准由政府批准；五是公路设计、施工等单位一般通过招标确定，属市场行为。

国外普通公路建设和养护资金一般来源于政府财政拨款和税收，多数国家采取征收公路税的办法，农村公路主要由地方政府投资兴建。

在公路管理体制上一般设置中央一级的公路主管部门，通过法律、资金、规划、工程监督等手段，负责国道和干线公路的建设、运营管理。

2、国内相关行业发展（1）铁路养护目前，铁路的养护管理仍采取中央到地方再到基层养护单位一条线直属委派形式。

国家铁道部下设18个铁路局，这些铁路局（公司）在行政关系上隶属铁道部，与地方政府不存在隶属关系，是中国为数不多的政企不分的部门之一，至今仍未出台明确的市场化改革措施，铁路养护管理仍沿用“养管一体”的管理模式。

（2）水利设施养护目前，我国的水行政管理体制的组织体系是按六个层次设置的，即国家水利部、七大流域机构、省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）、地（市）水利（水务）局、县（市）水利（水务）局、乡镇水利管理站。

由于多年来各水利管理单位形成了修、防、管、营，四位一体的管理体制。

在工程管理方面，既是管理者，又是维修养护者；既是监督者，又是执行者，缺乏外部竞争和内部压力，没有形成有效的约束机制和激励机制。

（3）城市道路养护我国从上世纪八十年代以来，城市道路得到了飞速发展，政府“一条龙”的管理模式愈来愈不适应社会的发展和需求。

城市道路的养护管理中也逐步进行了“国退民进，管养分离”等一系列体制的改革。

但各个城市的城市道路养护管理市场化进程不尽相同。

目前的大体情况是：大规模的城市道路改造基本都进行市场招标，大部份城市道路的日常和小修工程仍由政府负责，少部分城市道路养护已完全实现市场化运作。

3、国内外相关行业的启示分析及经验借鉴与我国公路养护行业有相似之处的六个国家，都建立了完善的公路养护市场管理体系，虽然市场化的程度和具体的实施方式都有所差别，但都在政府和交通主管部门的主导下对养护进行市场化的管理，并建立了规范完善的法律法规体系对养护市场进行严格的、统一的管理。

（1）国外公路养护管理的启示分析与经验借鉴第一，关于综合路网养护承包的借鉴目前，英国在公路养护管理中最常采用的承包形式是路网养护管理综合承包，即与承包商签订管理代理承包合同（MAC合同）。

基本思路是承包商在承包期间对其养护作业活动从开始到结束负责到底。

在管理代理承包合同中，业主仅雇佣一个实体，政府的管理职责更为清晰，管理内容也更为简洁，但强化了政府的审查、评估、监督等核心职能。

这种管理方法对于我国这样路网跨度长，地区发展差异大，难以使用一种模式进行统一管理的国家有较强适用性。

灵活的合同约定模式有利于管理者和承包商根据地区差异、路网差异进行有针对性的进行约定和管理。

而清晰的政府管理职责、简洁的管理关系，也有利于减轻政府管理养护生产过程的繁锁负担，使政府有更多精力投入到监测路况水平、考核养护结果、优化养护投资、管理承包商等公路养护核心和源头环节，有效提高我国公路养护管理水平。

第二，关于多种合同管理形式的借鉴各国对公路日常养护多采用综合合同的管理模式，采用多年合同、总价合同等方式，确保养护的延续性和养护质量。

比较典型的有瑞典的常规养护的长期合同、加拿大的总价承包合同、英国的多样化养护合同。

瑞典的常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。

加拿大的承包合同采用总价合同，承包商承担养护管理工作的全部责任，确保承包商可以做出较长远的考虑。

英国的养护合同与英国的养护代理制度相结合，不同的合同涵盖不同的养护工作内容，合同管理方式多样化。

总体来说，根据合同涵盖内容的不同，共可梳理分为5种合同。

第一、单项合同；第二、设计+施工合同；第三、路况检测评价+养护决策分析，以及养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第四、路况检测评价+养护决策分析+养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第五，投资+建设+养护+运营合同。

总之，国外的养护合同管理形式较为多样，有结合日常养护等日常性、长期性工作特点的长期合同管理形式，也有结合各个关联的公路养护环节综合打包的综合合同形式。

在下一步我国公路养护合同管理中都可以作一些借鉴及尝试。

第三，关于建立养护质保体系的借鉴对养护工程的质量管理方面，各国都有比较完善的质量保证体系。

归纳起来主要有以下几方面：一是实行综合管理。

将有关联的业务进行打包，综合发包给一家单位，为实现综合成本最低，承包商在进行每个环节的操作时都要充分考虑到下一个环节，因此承包自身就有动力对每一个养护环节进行较好的质量控制。

二是纳税人监督制度。

加拿大交通厅每年对各地区的公路使用状况进行民意调查，作为对承包商养护质量考评的依据；瑞典在养护质量管理方面充分发挥了纳税人的举报制度。