公共事业管理重点

1、公共事业的特征

公共性：涉及范围广，服务对象是所有的社会成员，公众性；服务内容涉及所有成员的共同需要，公用性；它所提供的服务是社会发展必不可少的条件，公益性。

非营利性：基本目标是为了满足普遍需要而提供基本的公共服务，不以营利为目的，在公平和效率难以两全的情况下，它倾向于对公平价值的追求。

专业性：具体到每个公共组织，它们都有其独特的知识体系，具有很强的专业性。

基础性：公共事业是社会生产、生活中必需的最基本的服务和活动，是社会发展的基础。

2、公共事业管理的特征

（1）公共事业管理的基本目标是为了更好地满足社会的各种公共需要

公共事业管理的起点是社会的公共需要。它旨在运用公共权力和公共资源为社会的生存与发展创造条件，满足社会公共需要。

虽然公共事业管理也讲效益，但这种效益是社会的整体效益和长远利益。公共事业的兴办和管理旨在填补市场的缺口，为社会的全面进步奠定基础

公共事业的这一特点决定了它的管理不仅需要主管部门与有关部门的配合与协同行动，也需要社会的广泛支持和参与

（2）公共事业管理具有一定的强制性

当政府的公共权力主导社会公共事业管理的时候，公共事业管理就自然带有一定的强制性特点。公共事业管理过程中大量的立法、规制、政策以及规章制度等，都体现着程度不同的强制性。

公共事业管理的强制性并不意味着管理者可以随心所欲地运用公共权力，而是要在遵守有关法律、法规的前提下进行管理活动。因此，公共事业管理者的管理行为必须以法律为依据，必须依法行政。

（3）非营利性：政府运用公共权力，从事社会公共管理，其行为必须以非营利政策目标为依据。公共事业管理的非营利性特征并不意味着政府的公共事业管理可以不计成本。

（4）服务性：教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业因为特别强调满足社会公共需要这一目标，服务性更为突出3、政府体制、市场体制和事业体制的互补替代关系

三种体制的互补关系：政府组织作为宏观管理者，通过制定法律、法规、规章、政策来规范社会活动各主体（组织和个人）的行为；事业组织作为为社会提供公益性产品的专业化组织，通过事业机制的专业性、独立性、互助性优势，为社会提供各类服务；市场组织作为市场经济运行的主体，通过各类市场机制的作用，实现资源的优化配置。

以公共事业产品为例，政府体制存在低效率、低质量和供给不足等缺陷，可以运用市场体制中的竞争机制，引入社会力量通过特许经营、合同外包等市场化方式进行补充；对于供给不足可以大力发挥事业机制中的志愿互助精神，通过公民的自愿服务，提供一部分事业产品。事业体制存在资金不足，政府和市场组织可以为其提供雄厚的资金支持。对与市场体制，存在积极性低、信息不对称等问题。政府可以通过财政、税收政策优惠调动积极性；可以发挥事业组织的专业化优势，提高信息收集的全面性和准确性。

三种体制的替代关系：政府组织发挥主导作用，为事业组织和市场组织发展提供制度、法律、规则，对公共事业发展进行整体规划、宏观调控制定各项公共事业治理运行制度，监管各类事业组织。市场组织发挥高效=优势，提供一部分事业产品，主要是生产经营类；积极开发公共事业产品有效供给机制。事业组织发挥专业优势，代替政府从事大量社会公共事务；发挥沟通作用，提供一些专业性的社会服务。

4、公共服务提供机制的基本理论

（1）供给主体选择的交易费用标准：在交易成本理论框架下，公共服务由政府直接供给，还是委托给私营部门或非营利组织来生产，可以看成是在内部生产和市场购买之间的权衡，以使得具有不同性质的交易对应于具有不同特征的治理结构，实现各类交易的生产成本和交易费用最小化的效率目标。

公共服务供给方式的选择就是在给定的制度环境约束下，识别各类公共服务的属性特征和相关的契约风险，选择与之相匹配的治理结构，以实现最大程度地降低交易风险、节约交易费用的目的

比如，外交事务治理由公共官僚组织来完成最为合适，行政办公产品供给适合采取市场采购的治理方式，高科技防务契约则可以采取成本加成采购的规制方式来进行治理

（2）新公共管理范式：网络治理是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共享管理公共事务的过程。合作网络治理模式涉及四个理论命题：多中心的公共行动体系、反思性的“复杂人”假设、合作互惠的行动策略、共同学习的政策过程。

（3）多中心治理理论：在公共领域存在另一只看不见的手，即在市场秩序与国家主权秩序之外的多中心秩序，主张设计一种具有多元化、机动性治理中心的系统，并依靠多中心之间的合作来处理具体问题。

5、三种供给主体的选择

（1）理论发展：考察公共产品供给理论的发展历程不难发现，在某些公共产品的供给领域同样存在着政府、市场和第三部门的相互替代。

从崇尚自由主义的古典经济学家认识到市场无法供给公共产品，认识到公共产品需要政府供给的必要性；到发现实践中政府供给公共产品因为寻租等原因存在失灵问题，认识到市场也可以供给公共产品弥补政府失灵；

到认识到政府/市场失灵需要第三部门供给公共产品。

（2）实践经验：几乎在每一个市场经济国家中，公共品供给的3种方式都在发挥作用。但三者的作用范围有所差别，而且在同一国家的不同时期，3种方式的作用领域也有不同。公共产品的3种供给方式是在空间上并存、相互结合发生作用的，作用的具体模式是多样化的。大、中、小规模的政府和非政府的单位既相互竞争，又相互合作，在地方公共经济中能实现秩序和比较高水平的绩效。

（3）供给主体选择的效率标准是生产效率

（4）供给主体选择的交易费用标准：在理论上，公共产品的供给存在最优的供给主体的选择，即公共产品供给的边际成本等于边际效用。在忽略交易费用的情况下，仅考虑公共产品供给的生产成本时，无论何种公共产品的供给主体供给公共产品，公共产品生产的生产成本都可以降到最低。因此，假定公共产品供给的生产成本既定，公共产品供给最优供给主体的选择取决于公共产品供给过程中发生的交易费用。

政府、市场和以第三部门为主体的公共产品自愿供给部门之间可以相互弥补各自在公共产品供给中的失灵问题，各个公共产品的供给主体在供给公共产品时存在各自的合理边界。政府、市场和自愿供给主体的合理边界是动态的、可变的，不存在一成不变的合理边界。

在交易成本理论框架下，公共服务由政府直接供给，还是委托给私营部门或非营利组织来生产，可以看成是在内部生产和市场购买之间的权衡，以使得具有不同性质的交易对应于具有不同特征的治理结构，实现各类交易的生产成本和交易费用最小化的效率目标。

政府直接供给公共服务的总成本可以划分为要素投入的生产成本和政府官僚主义成本两部分。市场化供给的总成本包括要素投入的生产成本、企业或非营利组织的管理成本以及契约签定前后的各种交易费用，这些交易费用包括信息搜寻（寻找交易对象、弄清产品特性、质量等）、谈判签约、监督成本及可能发生的处理违约行为的成本。各种具有不同性质的公共服务供给在资产专用性、成本控制和正直性等方面具有不同的契约风险，形成了各类不同大小的潜在交易费用。

具有较强协调性适应能力的政府组织能显著降低双边依赖性风险和正直性风险，而在成本控制方面则效果甚微。具有较强自发性适应能力的市场组织则相反，能取得较好的成本控制效果，但是在降低资产专用性风险和正直性风险方面效果很差。市场组织的治理效果受到市场制度质量的影响，在竞争充分的市场中，交易方寻找交易对象、了解产品和服务信息，甚至进行监督的成本都要小得多，合同风险能够大大降低。

因此，公共服务供给方式的选择就是在给定的制度环境约束下，识别各类公共服务的属性特征和相关的契约风险，选择与之相匹配的治理结构，以实现最大程度地降低交易风险、节约交易费用的目的。

6、三大类五小类：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类，明确了三类事业单位的改革方向，要求今后不再批准设立承担行政职能类的事业单位。对从事公益服务的事业单位作了进一步的细分，分为公益一类、公益二类、公益三类三个小类。

公益一类是指从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，如义务教育机构、公共卫生机构等