公共服务能力

赵定涛-公共服务能力
赵定涛：大家好！今天我们探讨的题目是公共服务能力建设，今天我会讲四个问题。

首先讨论一下为什么要强化公共服务能力，就是强化公共服务能力它的必要性。

接下来我们探讨一下服务性政府与公共服务之间的关系。

在这儿我们会探讨一下公共服务能力建设它的理论的基础和现实的需求。

后面重点就是讨论公务员公共服务能力它的构成要素，最后讨论公务员公共服务能力提升的途径和方法。

下面我们讲第一个问题，强化公共服务它的必要性。

我们知道公共服务是政府所因此履行的主要职能之一，目前我国政府的职能中心正在由抓经济建设逐步的转变为加强社会管理和公共服务上面来。

因此政府所提供的公共服务质量和效率，越来越引起全社会的关注和重视。

公共服务能力也是所有公务人员需要着力提升的基本能力。

那为什么目前这么强调公共服务能力的建设。

这可以从两个方面来探讨。

首先是公共管理发展的需要，公共管理它的发展出现了很多新的理论，所以今天我们要强调一下公共服务它的理论基础。

第二个方面是它的现实需求，无论是从全球，世界上其他各个国家和我们国家目前发展的现实状况都对公共服务能力建设提出了新的要求。

下面第一个方面我们来探讨一下公共服务方面理论的基础，我们知道政府的管理已经发展经历了三个阶段，第一个阶段主要
它的特征就是管制性的政府，是公共行政阶段；第二个是公共分析阶段，大概是20世纪60年代到70年代，到19世纪末到20世纪中这一段就是公共行政阶段，然后到20世纪的后期，尤其是80年代以后，他过渡到第三个阶段叫做新公共管理运动这样一个阶段。

这个时候在20世纪的中和后期出现了很多新的理论，这些理论很多都是经济学和现代企业管理学科里面涌现出来的这些理论。

后面一些学者把这些理论推广应用大政府的管理，也就是公共管理的领域，有这么几个理论对现代的公共管理发展，尤其是对公共服务理论的发展提供了理论的基础。

第一个就是公共选择理论，公共选择理论主要的代表人物是布坎南，他是1986年获得经济学诺贝尔奖获得者，那么他就是发现了有一个悖论，就是在市场经济活动的领域，我们知道古典经济学亚当斯密他提出了理性认的讲述，也就是在自由经济的活动过程当中，人们都是追求利益最大化的。

这个是作为古典经济学的一个基本假设，那么每个个体都追求利益最大化，那通过自由竞争、通过市场经济这样一种机制，使得个人的这样一种努力在客观上也同时带来社会的公共利益的增加，公共利益的扩大。

也就是在实行个人利益的同时，实现了公众功利。

布坎南就发现这样一个矛盾，就是在经济活动过程当中在市场经济类人好像是自私的，但是在政府管理领域，因为政府要求公务人员与政府机构要求代表是公平、正义是实现了公众的利益。

那么就出现了矛盾，为什么人在市场活动当中，在经济活动过程当中是自私的，追求个人利益最大化，
而到了政府领域他就追求公共利益的最大化。

这是一个矛盾，那么他的研究发现，理性认也可以推广到政府领域。

那么通过一种机制，比如说名义、选举等等，通过这个使得政府的官员，公务人员在追求自己在政绩方面、政治方面，在公共履行方面做的好的话他也能带来个人利益的增长，那么这样个人利益在实现社会公利之间追求全社会功名的公平正义方面两者是可以达到一致的。

那么公共选择理论它对现代公共服务理论提供的主要价值在于他探讨了政府与市场，政府与社会之间的关系，他主张要尽可能的引入市场经济，市场机制，主张减少政府的干预。

所以布坎南就提出来了政府的功能有两个，一个是保护性的政府，还有一个是生产性的政府。

所谓保护性的政府主要职责是制定一个游戏规则，然后保证这个游戏规则能够实施，能够实现，不受破坏。

那么第二方面职能就是生产性政府，就是直接提供公共产品，提供公共服务，服务社会大众。

他的职能有这两个方面，在公共选择理论的结果表明它是强调是尽可能的履行他的保护性政府的职能，减少干预，生产性的政府慢慢角色要弱化，这个是公共选择理论对现代公共管理理论的一个很大的贡献。

那么第二个理论基础就委托代理。

委托代理也是在20世纪中后期研究企业管理理论当中的一个重要的学说。

那么在企业的经济活动过程当中，资产的所有者，企业的所有者是委托者。

那么它的经营者就是代理者，这个理论就研究了委托者和代理者之间的契约关系，怎么样
代理者为所有者尽心尽力，全心全意的履行它的职责，来追求企业的利益最大化，如何来设置这样一种企业制度。

那这个理论在企业的实践当中取得了很大的成功。

所以后来公共管理学家，行政学家们，认为这个理论在政府也是可以适用的。

就是主张用委托代理的关系，可以来解释公众和政府的关系，如果比照企业或者公众当中来讲委托者就是公众，代理者就是政府机关及其公务人员。

因此这样就定义了公众对政府的关系，政府应该对公众负责任，应该把公众的利益放在首要地位。

这是委托代理对现代公共管理理论做出重要的贡献。

第三个是交易成本理论，这个理论主要它的研究结论表明在各种经济活动当中，成本也是有两部分组成，第一部分就是协调的成本，还有一部分是他的交易成本，这交易成本意思就是指在买卖活动过程当中，交易过程当中也会产生一些费用。

比如说他谈判需要花时间，需要租会议室，然后签定协议，协议书要沟通、交流，最后还要保证这个协议实现，还要通过律师形成法律文本等等。

最后如果出现纠纷，还要诉诸法律在保证能够得到履行等等。

这个都会发生成本的费用，那么这个交易成本理论，它的表明在企业活动过程当中这两个成本之间加起来才是总成本。

这个理论后来也被推广到政府活动过程当中，就政府的规模，政府机构的规模越大成本也就越高。

所以在里面具体的很多理论对于我们降低政府这个管理成本也是有积极的作用，提供公共服务的过程当中也要有一个成本的概念，成本的意识。

第四个理论就是新公共管理理论，这个是在70年代末，80年代从英国当时是撒切尔夫人党政的时候开始引入了一种新公共管理的一种运动，最后在西方各个国家开始普及，那么新公共管理理论主要是主张在政府内部引入市场机制，通过市场的作用使得政府在管理过程当中能够缩减开支、提高效率。

最后一个就是治理理论，这个理论主要的观点就是主张政府和社会和企业来共同的来提供公共产品。

就是公共产品并不是政府一家的责任，而要引入社会、企业其他的一些社会组织共同来提供公共产品，服务公民，满足公民的需要。

上述这些理论都为目前现代公共服务理论提供理论依据。

这是第一个方面。

上面我们讲了是强化公共服务它的理论依据，第二方面就是强化公共服务也有他现实的需求，这现实的需求可以从三个方面来理解，第一个就是当代公共管理的环境出现了大的变化，我们知道当代我们面临的环境随着科学技术的发展，全球化、多元化这些方面的变化，我们政府所面临的管理环境与以往传统的社会已经有很大的不同。

第二个就是与上面管理环境变化相关联，社会问题也越来越复杂，也越来越增多；第三个随着政府管理的复杂化和问题的增加，它范围的扩大、规模的扩大，以及费用的提升，公众对政府的不满情绪也在增长，对要求政府缩减规模、压低预算，提高效率、改善服务等等这方面公众的呼声越来越高，这个就对现代公共机构、政府机构来强化公共服务，改善公共服务这方面提出了新的要求，这个上面是世界各国都面临的共同情
况。

那么中国在目前除了上面讲的三个方面以外，还有自己的特殊性。

我们知道中国随着改革开放经济的发展，市场经济的发展，人民群众对政府的要求和以往也有很大的不同，所以公共服务的强化和他的改善就是我们目前面临非常重要的现实问题。

所以从这两个方面来看，强化公共服务和改进公共服务是势在必行，显得非常迫切何必要。

第二个方面我们来接着讨论一下服务性建设与公共服务之间的关系。

首先我们来讨论一下什么是服务性政府，所谓服务性政府就是针对管制性政府而言的，是在当代管理环境下的一种必然选择，服务性政府建设的目的是改善公共物品的供给效率和质量。

重新赢得公众对政府的信心，自20世纪90年代以来，各国政府在改革当中均以塑造服务性政府为重要原则，服务性政府的基本理念就是包括以下几个方面：第一管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，因此政府应该尽可能的为社会提供满意的公共物品；第二个就是服务性政府就是要在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定的程序，按照公民意识组建起来的以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

这就是服务性政府他的基本含义。

服务性政府它的内涵包括下面这几个方面，有这么几个要点。

第一个服务性政府要求政府要为全社会提供公共产品和服务；第二个服务性政府要求以顾客为导向，并且在运作过程当中要讲究高效；第三个服务性政府就是有限职能的政府，不是所有
的事情都由政府来包办；第四个要点就是强调政府的责任；第五个就是强调民主的参与。

这是服务性政府的基本内涵也包括这五个方面，前面说到了服务性政府它是针对管制性政府而言的，那么服务性政府和管制性政府他们的区别还是比较明显的，我们通过这样一个图表，把它可以进行一个归纳。

那管制性政府从市政理念方面来讲，它强调的是官本位，是政府为本位，权利为本位。

也就是在实施公共行政、公共管理过程当中政府它是起主导作用。

那么服务性政府是相反，它是以民本位，是社会本位，是服务本位，强调的是服务。

要以民众以服务对象为本。

所以市政理念的根本是不同的，那么从职能范围来讲，管制性政府是无限膨胀的政府，它所有的事情都管，通过它的审批活动、计划活动和执法活动，行政活动。

它的职能范围越来越大，因为社会上所有的事情都由政府来包办，这样势必它管理的范围就越来越大，服务性政府不是这样的，虽然强调对公众提供各个方面的服务，提供各个方面公共产品，但是政府的职能本身是有限的，是有限制的。

所以它强调要政府是起到一种宏观调控规划，制定游戏规则，保证这些规则能够实施，主张来引入社会的力量。

包括民营企业的力量，共同来提供服务，提供产品，所以它的只能是有所为，有所不为，是有限制的，不是无限膨胀的。

这是从职能范围来讲。

第三个从提供服务的性质上来讲，管制性的政府它提供服务是为了更好的控制，更好的来进行管理。

它提供的服务是一种恩赐，也是一种给予的过程，提供的过程。

另外它提供什么，不提供什
么由政府来决定，因此民众是被动的，甚至是强迫民众来接受的。

另外它的职责是不清的，他是没有职责的，因为他是外在的提供给民众的，那我给你就不错了，至于你满不满意并不是我所考虑的，所以他一旦出了问题，他也没有职责，也没有责任。

另外一个他的效率显然是低下的，所有的事情由政府来包办代替，它的效率必然低下。

服务性政府不是这样的，它是以人民的需要为目的，是强调我公共产品的提供，公共服务的提供，是人民迫切需要的东西就提供，因此它要经过民众的同意，那么在提供的方式上讲究科学的方法，提高效率，包括公共产品，公共服务的提高，引入民间的力量，引入社会的力量，通过外包、委托等等这样的方式会提高它的效率。

那么从公共管理它行为的后果上来看，管制性的政府它的责任性必然是不强的，因为政府是占据着主导，老百姓公众是被动的，是消极的。

那服务性政府强调是责任政府，怎么来评价责任？就是公共服务的提供，老百姓满意不满意，如果老百姓满意了，那这个政府是合格的。

如果老百姓不满意，那么这个政府就是有责任的，就要应该改进这种服务的方式和提供供给产品的类型等等。

这个就是服务性政府与管制性政府存在的一些主要的区别。

中国服务性政府建设提出，为什么强调服务性政府的建设，是怎么提出的？实际上中国共产党历来主张为人民服务，因此它基本的宗旨就包含了政府是服务性政府的理念，只不过我们提出，正式的提出服务性政府建设的主张还是比较晚一些。

比西方其他的
国家要晚一些，2002年十六大对政府的职能曾经做了四个界定，政府的责任主要有四个方面，一个是经济调节职能，第二个市场监管职能；第三个是社会管理职能；第四个是社会服务职能；2007年十七大报告里面正式提出来了，要加快行政管理体制的改革建设服务性政府。

并强调这政府的四个职能当中今后更加着重社会管理和公共服务，所以在07年我们党的十七大正式的提出了服务性政府建设的这样一个概念。

在2008年十七届二中全会上面，通过了关于深化行政管理体制改革的意见，和关于政府机构改革的方案，2009年通过了国务院机构改革方案，建设服务性政府成为本届政府工作的一个亮点。

所以在我们国家来讲，正式的提出服务性政府建设还是最近这几年的事情。

服务性政府它如何来进行构建，主要应该从以下这几个方面来考虑。

首先要理清政府市场的界限，政府的职能重在为市场导航而不是亲自操桨划船，就是政府的职能对经济工作而言它是掌舵而不是划桨。

那么这样政府把自己的职能界定清楚之后，才有利于它更好的、更有效率的来提供服务。

第二个要强化政府的公共服务职能，在政府的四个基本职能当中，在前一些年改革开放的期间以来，我们政府强调以经济建设为中心，那么现在随着改革开放和市场经济发展，随着政府职能进一步的理清之后，政府的公共服务职能这方面的职能应该逐步的强化。

那么政府要在经济建设过程当中，它的作用逐步的要
淡化，从趋势上来讲应该是这么来看的；
第三个是要充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门，民营企业来参与公共事业的管理工作，政府我们前面讲了，提供服务职能并不是包办代替，并不是所有的工夫都由政府来独家提供，就像以前讲的从摇篮到坟墓，所有政府来包干了，那么这样势必政府就力不从心。

它也不可能考虑到那么全面，同时它的效率也很难提高，所以要求要动员社会的力量，尤其是大量的社会组织，其他的公共组织，甚至是民间企业，私人企业都参与到这个工作当中；
第四个就是政府职能和服务的重心要下行，要建立扁平化的结构，所以我们政府结构的改革，比如说像撤乡并镇，像省管县，直管县都是为了把政府职能和服务重心往下移，让组织机构出现扁平化，这样就使得政府在履行公共服务的职能方面更加灵活，更加贴近实际，更加服务基层。

第五个就是要通过提供各种便民的服务来塑造具有亲和力的政府服务的形象。

比如说我们国家最近一些年来普遍推广的政府的办证大厅，行政服务中心等等，都是在这个方面采取一些具体的措施，通过便民措施来拉近政府和民众之间的距离，改善政府服务的形象。

第六个方面就要引入绩效管理，全面提高政府的绩效。

我们知道我们政府在以前做事上，只是强调它的结果，强调它的效果。

一般是不太注重它的绩效，也就是说它的效率，这方面重视是不
够的，那么现在我们服务性政府的建设，要求要引入绩效管理，要提高政府的绩效。

这个和以往的管制性政府有很大的不同。

第七个方面就是要建立政务公开的制度，要完善服务性政府条件下的监管机制，因为我们知道服务性政府它的服务对象是公众，它服务的好坏由公众来评价，那么这个前提就是要政务公开，要有透明化、公开化，这样公众才能够了解，你政府怎么来履行职责的，才能够使公众是否满意有一种表达的途径。

它才能够客观的来评价政府在履行公共服务职能方面做的好不好。

所以政务公开是一个基本的前提。

最后就要强调政府要依法办事，依法服务。

就是提供这个公共服务也不是自己想当然，而是要根据法律法规来办事，这就是服务性政府构建基本的主要的策略和要点。

讲到现在我们要给一个定义，就是到底什么是公共服务？公共服务是公共产品的一种形式，是指政府或者其他的机构为社会提供基本的一种非盈利的服务，那么从这个定义我们可以来看出，它的基本内涵就是在以人为本的基本理念指引下，把为公共利益的服务作为各级政府一切活动的根本出发点和落脚点在资源配置和政府机构等方面强化政府的公共服务职能。

这个就是他的职能的定位。

第二要建立并且实施一套完整可行的公共服务体系，就是体系建设；第三就不断地创新政府服务和管理的方式来提高公共服务的水平和能力，也就是在方式上要创新，就包括职能定位，体系建设、方式创新这三个方面。

公共服务的基本特征有三个，第一个公共服务是大众化的服务，不是个性化的服务，政府提供只能是考虑社会全体公民，考虑大部分人的需求，而人的需求是各个方面的，有很多是个性化的需求，那么在个性化的需求不是由政府统一来提供，而是由社会各个，比如说其他的社会团体，社会公共组织来提供，那第二个公共服务是一种基本的服务。

也就是说它是基于公民是最基本的，关系到公民民生的一些最基本的服务。

比如说环境、生态方面，规划、社会建设规划，基础设施建设、水、电、气等等，像这些基本的需求，公共交通等等像这些。

至于其他的一些特殊品的需求，特别个人的需求，那可以通过市场的方式或者其他的公共组织来提供，第三个是非盈利服务，就政府提供的服务，它不以盈利为目的，而是无偿性的特点。

还有像国防，像刚才讲的最基本的社会服务的需求等等方面。

公共服务就是三个基本的特征。

从类型上来讲，公共服务的分类有很多，从不同的角度可以给出很多不同的分类，比如说服务从设计的领域来划分的话，可以分为基础性的公共服务，基础性的公共服务，比如说公共交通、国防、社会公共安全、环境等等这些。

都是基本的公共服务的需求，第二个是社会性的公共服务需求，比如说包括日常生活当中的水电气等等这方面的需求，第三个是经济型公共服务，就是和经济发展方面有关的服务，比如说区域发展的规划，经济发展的中长期规划的制定，一些经济政策的制定等等这些方面的服务。

第四个是安全性的公共服务，包括生态、环境安全、国防安全、
社会治安安全等等这些方面的服务可以这么来划分，按照公共服务的性质来划分，可以划分为基本的公共服务，所谓基本的公共服务是由政府无偿提供的，政府财政出钱，政府要直接负责的，那么这样的服务，像前面讲的国防，有一些社会安全等等这方面的。

第二个是混合型的公共服务，混合型的公共服务，就是政府有责任，但是并不是要求政府包办代替，政府全部来提供的一些服务。

比如说像前面提到的水电气交通等等，像这个其他的社会组织，包括私人企业都可以参与的，就是由政府和其他的社会组织共同来承担的这样一些服务叫混合型的；第三类是管制性的公共服务，比如说枪支弹药，还有像目前我们国家的专卖，像烟草专卖等等，这是政府强制性管制的机构。

第三个按照公共服务主要的内容来划分，也按照不同的方面，不同的社会事业来划分，比如说教育公共服务、卫生公共服务、科技公共服务、社会保障公共服务以及其他的公共事业服务等等，公共服务的分类有不同的角度可以有不同的分类。

提供服务的社会组织它有哪些社会组织？以及各个不同的社会组织应该担负什么样的责任？我们知道现在的社会组织五花八门形形色色，多样化的组织很多。

不管是什么样的社会制度，不管是哪一个国家，不管它的社会组织的发展有多大的差异，我们总体上都可以把它划分为三个大的方面，也就是成为三个部门。

第一部门就是政府，我们称之为第一部门，政府的职责在公共服务方面担负的职责就像我们前面提到的就是有一些公共服务，比。