欧文休斯《公共管理导论》第四版考研笔记

第⼀一章变⾰革的时代⼀一、公共⾏行行政与公共管理理的区别（1）传统的公共⾏行行政模式下，正式的官僚僚体系中完全不不需要领导，对于外部关注不不⾜足。

公共管理理要求社区以各种⽅方式参与管理理。

（2）公共⾏行行政官员强调遵守规则，执⾏行行他⼈人(理理论上是政治领导⼈人)的指令，把过程和程序放在⼗十分重要的地位，仅仅对结果的产出间接地负责。

公共管理理者要为结果的实现承担个⼈人责任。

（3）公共管理理与公共⾏行行政的区别，参照以下：⼆二、⾏行行政与管理理的区别（1）从语义上看⾏行行政是⼀一种执⾏行行⾏行行为，即对各种事务进⾏行行管理理，或者对执⾏行行、应⽤用或⾏行行为进⾏行行指导或监督，词义上的本质在于进⾏行行服务、进⾏行行治理理。

管理理是指导、控制⼀一个⼈人⾏行行动的过程，负责⼲干什什么，词义上的本质在于亲⾃自控制(控制或取得结果)。

（2）从本质上看⾏行行政在本质上涉及执⾏行行指令和服务。

管理理涉及的⾸首先是实现结果，其次是管理理者要对达成的结果承担个⼈人的责任。

（3）从内容上看管理理不不仅包括⾏行行政，⽽而且还涉及组织怎样以效率最⼤大化的⽅方式实现⽬目标，以及对结果负责。

公共⾏行行政是⼀一种为公众服务的活动，关注的是程序，是如何把政策转化为⾏行行动，以及机关的管理理。

即公共⾏行行政注重的是过程、程序和符合规定。

公共管理理涉及的内容更更为⼴广泛。

⼀一个公共管理理者并不不仅仅是执⾏行行指令，他关注的是实现结果，并为此承担责任。

公共管理理也意味着改变雇佣的条件以及问责的机制。

（4）从使⽤用上看“管理理者”⼀一词现在⽐比过去常⽤用的“⾏行行政者”⼀一词使⽤用更更为普遍。

这些名称的变化并不不是表⾯面现象，从狭义上说，“⾏行行政”与“管理理”是政府活动或职能的简略略描述；从⼴广义上说，“管理理者”⼀一词可以更更好地描述所要完成的⼯工作。

三、公共管理理公共管理理是指以政府为核⼼心的公共部⻔门整合社会的各种⼒力力量量，⼴广泛运⽤用政治的、经济的、管理理的、法律律的⽅方法，强化政府的治理理能⼒力力，提升政府绩效和公共服务品质，从⽽而实现公共的福祉与公共利利益的过程。

公共管理理作为公共⾏行行政的⼀一个新的领域，其产⽣生和发展较为模糊，公共管理理这⼀一名词⾸首次出现在20世纪30年年代。

四、公共部⻔门与私营部⻔门差异（公共管理理与私⼈人管理理）（1）公共部⻔门的决策具有强制性。

（2）公共部⻔门有不不同的问责形式。

公务员不不仅要对政治领导⼈人负责，还要对国会、公众、司法系统的不不同部⻔门负责。

问责在公共部⻔门的实施中充满了了不不确定性，且发展不不平衡。

（3）公共管理理者必须处理理许多由政治领导⼈人设置的外部议程。

（4）公共部⻔门在衡量量⽣生产的产出和效率的标准⽅方⾯面难度更更⼤大。

公共部⻔门缺乏“底线”的标准。

在政府，不不仅⽬目标以及如何衡量量⽬目标往往很难达成共识，⽽而且也不不能预设组织中的每个⼈人都遵循这些⽬目标。

公共部⻔门绩效测评的困难贯穿在整个管理理过程中。

另外，在公共部⻔门进⾏行行绩效衡量量和评估可能不不够精确，甚⾄至可能缺乏实际的意义。

（5）公共部⻔门的控制和协调更更为困难。

透明的公共部⻔门规模以及部⻔门的多样性会使得任何形式的控制和协调都变得困难。

不不同部⻔门之间的协调最后变成政治选择问题，政治选择在多⼤大范围内进⾏行行沟通往往也受到许多限制，这与私营部⻔门的运作有天壤之别。

五、传统公共⾏行行政七条原理理（相对应回答传统公共⾏行行政在哪些⽅方⾯面遭受挑战）（1）官僚僚化的组织原则。

政府⾃自身应按照官僚僚层级节制的原则进⾏行行组织。

（2）认为存在着⼀一种最佳⼯工作⽅方式。

并且极⼒力力推崇和施⾏行行科学管理理原理理，认为这样就可以提供给组织⼀一种最佳运作⽅方式。

（3）官僚僚供给原则。

通过官僚僚制组织提供服务，⼀一旦政府⾃自身介⼊入某⼀一政策领域，它也将通过官僚僚制组织成为商品和服务的直接提供者。

（4）⾏行行政官员普遍信奉“政治与⾏行行政⼆二分”，即政治问题与⾏行行政问题应被严格地分离。

（5）假定公务员个体的动⼒力力源⾃自对“公共利利益”的忠诚和追求，那么公共服务的供给便便是⽆无私的。

（6）公共⾏行行政是⼀一种特殊的活动形式，因此，它需要⼀一⽀支中⽴立的、匿匿名的、终身制的(并且在众多国家存在着极为特殊的雇佣条件)且有能⼒力力为任何政治领导⼈人提供同样服务的“职业官僚僚队伍”。

（7）公共服务领域的任务是“⾏行行政性”的，即执⾏行行由他⼈人提供的指令⽽而⽆无须为结果承担个⼈人责任。

六、公共管理理的特征（1）承认政府部⻔门治理理的正当性；（2）强调政府对社会治理理的主要责任；（3）强调政府、企业、公⺠民社会的互动以及在处理理社会及经济问题中的责任共负；（4）强调多元价值；（5）强调政府绩效的重要性；（6）重视法律律、制度，更更关注管理理战略略、管理理⽅方法；（7）以公共的福祉和公共利利益为⽬目标；（8）公共管理理作为公共⾏行行政和公共事务⼴广⼤大领域的⼀一个组成部分，重点在于将公共⾏行行政视为⼀一⻔门职业，公共管理理者则是这⼀一职业的实践者。

第⼆二章政府的⻆角⾊色⼀一、安德森七项政府的基本职能（1）提供经济发展的基础架构。

政府提供确保现代资本主义正常运转的体制、规则和制度安排。

（2）提供各种公共物品与服务（3）解决与协调团体冲突。

政府存在的⼀一个基本理理由是需要它来解决和缓解社会冲突，以实现正义、秩序和稳定。

（4）维护竞争。

竞争的秩序在私营部⻔门并⾮非天然存在，需要政府⼲干预以确保企业的正常竞争。

如果没有政府的监控，⾃自由企业制度的优越性将⽆无从体现。

如果缺乏适当的管制，⼀一些公司将会发展成垄断集团，限制其他企业⾃自由进出，产⽣生垄断价格。

（5）保护⾃自然资源。

我们不不能仅依赖于竞争的⼒力力量量来防⽌止资源浪费、保护⾃自然环境免遭恶化，以及确保后代的利利益不不致受损。

政府的⾏行行动是防⽌止环境恶化的主要途径。

（6）确保商品和服务的可及性。

市场运⾏行行有时会产⽣生某些残酷的或社会难以接受的后果，导致贫困、失业、营养不不良。

⼀一些⼈人则由于疾病、年年迈、缺少⽂文化或其他原因⽽而被排除在市场经济之外。

（7）维持经济稳定。

市场经济总是出现周期性的经济波动，政府则可以通过财政预算、货币政策以及对⼯工资与物价的调控等⾏行行为来缓解这种波动。

⼆二、政府⼯工具（1）政府供应。

政府通过财政预算直接提供商品和服务。

（2）补助⾦金金。

补助⾦金金是指政府通过资助私⼈人经济领域的某些公司或者组织以⽣生产政府所需要的商品或服务。

（3）⽣生产。

政府出于市场销售的⽬目的⽣生产商品和服务。

（4）管制。

经济性管制：旨在⿎鼓励企业和其他经济从业者从事某些活动或避免从事某些活动。

社会性管制：⽬目的通常在于保障公⺠民和消费者的利利益。

三、市场失灵的表现（1）公共物品供给失灵①公共物品和私⼈人物品的区分。

私⼈人物品是谁付费谁享⽤用的物品，⽽而其他潜在的使⽤用者被排除在外。

公共物品则完全不不同，它具有⾮非排他性，即如果向⼀一个⼈人提供，则所有⼈人皆可享⽤用，所有的使⽤用者⽆无论付费与否都可以从中受益。

②公共物品具有争议性。

与以前的情况相⽐比，现在很少有毫⽆无争议的公共物品。

例例如国防⼀一直是典型的公共物品，但在实践中，这种公共物品只能通过全社会缴纳税赋的形式来付费，⽽而不不是仅仅由那些重视武装⼒力力量量防御的⼈人来付费。

③价值性产品。

它们都是社会中所需要的各种服务，例例如教育和医疗保健，但是市场不不能以最令⼈人满意的⽅方式向社会提供。

从技术性意义上讲，这些价值性产品可以是排他性的，也可以由市场提供，但是通过某些形式的政府介⼊入对整个社会更更为有利利。

很多国家是由公共部⻔门与私营部⻔门共同提供这些价值性产品的。

（2）外部性市场交易易经常会对第三⽅方或环境产⽣生影响，这种影响只有通过政府⾏行行为オ能减少。

⼈人们可以通过市场购买私⼈人物品，但由此所产⽣生的外部性或“溢出”效应，却没有根据可能引发的问题按价付费。

政府⾏行行为有时也采⽤用市场化的⼿手段，但这仍严格限制在政府管制的框架之内。

（3）⾃自然垄断⾃自然垄断是指有些商品或者服务具有边际成本不不断降低的特性，当将其提供给某⼀一消费者的同时⼜又提供给另⼀一消费者，其成本会变得更更低的情况。

⾃自然垄断的特征为市场趋向于只有⼀一个单⼀一的供应者，它的存在为某种形式的政府⼲干预甚⾄至国有化提供了了理理论依据。

（4）不不完全信息市场失灵的表现之⼀一是信息不不⾜足，或者“信息不不对称”。

市场理理论假定买卖双⽅方的信息是充分的，如果未能获得信息，尤其是买⽅方，则市场⽆无法达到最佳。

对明显不不安全的商品实施管制则可视为向那些⽆无⼒力力或⽆无意收集信息者提供信息。

其它⼀一些不不完全信息的出现可能与“逆向选择”和“道德⻛风险”有关。

四、政府失灵的类型和原因政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，⽽而⽆无法使资源配置效率达到最佳的情形。

（1）政府失灵的类型①政府越位与缺位。

公共决策主要是政府决策，政府对经济⽣生活⼲干预的基本⼿手段是制定和实施公共政策。

越位是指政府部⻔门超越了了本部⻔门的职权范围，管了了别的部⻔门该管的事即“越权”。

缺位是指政府部⻔门没有认真履履⾏行行⾃自⼰己的职责，没有管理理好属于本部⻔门的事务，即“失权”。

②政府⼯工作机构的低效率。

由于缺乏竞争压⼒力力，没有降低成本的激励机制，以及监督信息不不完备等原因，导致政府部⻔门的过分投资，⽣生产出多于社会需要的公共物品，最终将导致政府低效率。

③政府的寻租。

寻租是投票⼈人，尤其是其中的利利益集团，通过各种合法或⾮非法的努⼒力力，⽐比如游说和⾏行行贿等，促使政府帮助⾃自⼰己建⽴立垄断地位，以获取⾼高额垄断利利润。

寻租者所得到的利利润并⾮非⽣生产的结果，⽽而是对现有⽣生产成果的⼀一种再分配。

因此，寻租具有⾮非⽣生产性的特征。

④政府的扩张。

政府部⻔门的扩张包括政府部⻔门组成⼈人员的增加和政府部⻔门⽀支出⽔水平的增⻓长。

政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；政府作为收⼊入和财富的再分配者导致扩张；利利益集团的存在导致扩张；官僚僚机构的存在导致扩张；财政幻觉导致扩张。

（2）政府失灵的原因①成本和收益的分离:过剩和成本提⾼高。

市场与⽣生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。

政府活动因为缺乏任何价格的指引，便便割裂了了这种联系，因为维持政府活动的收⼊入具有⾮非价格来源，即来源于政府的税收等。

由于缺乏这种联系，使得政府产⽣生的价值同⽣生产它的成本割裂。

这种割裂意味着资源错误配置的程度增加。

②政策制定的复杂性和低质的政策。

公共政策的制定是⼀一个复杂的政治过程，由于理理性选⺠民的⽆无知、利利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部⻔门的本位主义和机关利利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不不反映公共的利利益，也不不符合有效率的资源配置。