中国农村土地集体所有权问题研究

中国农村土地集体所有权问题研究

中国农村土地集体所有权问题研究

●蒋南平

一、中国农村土地集体所有权的理论争论

农村土地集体所有制是我国现行农村土地的所有制形式。农村土地既是广大农民生息劳作的空间场所，也是其最重要的生产资料，更是农民借以生存与发展的根本保障。农村土地集体所有制是当前中国农村处于核心地位的一种生产关系。这种所有制在法律上的反映，就是中国农村土地集体所有权。但是在现实中，这种所有权却未得到充分体现及实现。由于中国的特殊国情，中国农村土地集体所有权的实现具有非常重要的意义。

第一，中国农村土地集体所有权的实现对构建农村的社会和谐意义重大。第二，中国农村土地集体所有权的实现有利于稳定和完善现行农村土地承包经营关系。第三，中国农村土地集体所有权的实现可以加强农村土地的社会保障功能。

由于中国农村土地集体所有权的实现是一个重大难题，理论上多年来争论不休，主要形成了如下三种观点：

第一种观点主张将农村土地集体所有权变为农村土地国家所有权。支持此类观点的学者认为，实行农村土地国有化，可以从深层次上最大限度地理顺土地经济关系和化解当前因土地及地表地涵资源而发生的错综复杂的矛盾和纠纷，有利于国家对土地的规划和管理，便于推进农业规模经营。同时，该种观点还认为，现行的农村土地集体所有权并未实现，并没有真正体现农民集体所有的权力意志，农民集体没有完整的土地产权，农村土地的最终处分权仍归国家所有，所谓的集体所有只不过是“挂名”而已。因此不如彻底实行土地的国有化，这样有利于使农村土地的所有权在实质与形式上达到统一。

第二种观点则主张将农村土地集体所有权变为土地农户所有权。这种观点认为私有制才能保证农民真正对土地拥有排他性的所有权及由此产生的其他一切财产权利，才能造就农民对农业进行长期投入的内在动力机制，才能最大限度地调动农民的生产积极性。只要实行土地农户所有权，就能真正将土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制。

第三种观点主张将农村土地集体所有权变为多元混合所有权。主张这种观点的学者建议在农村土地国家所有、集体所有的基础上，再加上个人所有。认为这种多元混合所有权使农村土地集体所有权既有上层基础，又有下层基础，才

能真正存在和实现。

当然，也有不同意上述三种观点者。另一些学者在坚持现有农村土地集体所有权的基础上，建议完善现有土地使用权。杨继瑞(2008)指出：我国农村土地制度改革必须坚持并完善农地集体所有制，不要在农村集体土地所有权的改革上大动干戈。建议在明晰农村集体土地所有权行使主体的基础上，变农村集体土地的使用权为相对独立和完整的农村集体土地产权。同时，杨元庆、韩立达(2008)指出，土地由于稀缺性并且能够带来收益，因而具有资本性质，因此建议实现土地资本化，把农村集体土地作为资本来经营，即产权拥有者将土地以出租、合作或作为股份进行投资等方式获取一定报酬，并认为农地使用权资本化是解决农民财产性收入的重要途径。

笔者认为上述观点都有失偏颇，改变现有的土地集体所有权为国有、农户私有及实行多元混合所有权的观点并不可行。首先，农村土地国家所有权不可行。一是国家没有足够财力收购集体土地，因而缺乏可操作性；二是如无偿没收或低价收购集体土地就会剥夺农民的经济权利。其次，农村土地农户所有权不可行。农村土地农户所有实质在于实现土地农民私有。实现土地私有，与宪法冲突，有可能导致土地的兼并与集中，有可能引起社会的动荡。再次，农村土地多元混合所有权不可行。因为这只是上述两种观点的折中，不能

解决中国农村土地集体所有权的真正问题。而对于完善农村土地使用权，使其成为相对独立及完善的土地产权，实行土地的资本化等观点，尽管在一定程度上合理，但是对于农村土地集体所有权在中国的实现问题仍未给出具体明确的阐释。

二、实现中国农村土地集体所有权的现

我国农村土地集体所有权的实现现状是：

1.农村土地集体所有权主体不明。农村土地集体所有权也与其他所有权一样，决定其占有权、使用权、收益权、处置权等权能。目前我国与农地集体所有权有关的法律除《宪法》外，主要有《土地法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》。其中《土地法》规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有的以外，属农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有”。由此可见，农地的所有者是农民集体。但是，农地所有权主体究竟是乡集体、村集体还是村民小组，相关法律中并没有明确的界定。农村土地集体所有权主体的模糊，使得处于弱势地位的农民往往无法维护土地的收益分配等各种权利，其结果导致出现同一土地“一权多主”的现象，严重背离了农地产权特别是农地所有权的排他性原则，并导致了农地产权保护性功能的完全散

失。失去保护的农村土地的集体产权实际上处于一种无主状态，当国家强制性低价甚至无偿征用农地时，任何主体无法出面进行干预；当乡村集体领导者贱卖、侵占集体土地，也无人能出面加以制约。

再者，2002年由全国人民代表大会常务委员会制订的《土地承包法》规定农村土地的承包期为30年，这种规定实际上否定了村民集体拥有土地所有权，因为所有权是一种绝对的物权。既然，我国农村土地归属权是集体所有权，则农民集体应有其处分权并根据当地的实际情况规定对农户的土地承包期，而不是由国家来宣布是30年还是50年，由国家宣布土地承包期的本身就表明国家以土地所有者的身份来规定农村土地农民集体这个实际所有者、法定所有权人的经营使用期限。这是农村土地集体所有权主体不明的必然结果。

2.农村土地使用(经营)权主体边界不清。由于现有农地产权主体间的责、权、利关系没有也不可能有明确的规范，农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能自然也缺乏清晰的界定。如此一来，不仅农村土地集体所有权主体不明，其承包经营权主体同样缺乏明确的空间界限，所谓集体组织可随意干预经营权，侵犯使用(经营)主体的利益也就成为顺理成章之事；且农村土地承包经营权缺乏明确的时间界限，承包期限可以随意调整也就不足为怪。虽然我国法律规定农