中国城镇化绩效及当前存在的主要问题

中国城镇化绩效及当前存在的主要问题一、中国城镇化发展的主要绩效中国城镇化发展经历了比较曲折的过程。

改革开放前，城镇化进程十分缓慢。

1949年，中国城镇人口为5765万人，占全国总人口54182万人的比重为10.64%，达到国际城镇化的起步标准。

1978年，中国城镇人口仅为17245万人，占全国总人口96259万人的比重为17.92%。

也就是说，1949年至1978年，城镇化率由10.64%增加到17.92%，年均增长0.26个百分点；城市数量由136个增加到193个，年均增加2个。

改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，中国城镇化在稳步推进的同时，加快了前进的步伐。

主要绩效在于：(1)城镇化进程明显加快。

1978年到2000年，中国城市数量由193个增加到663个，年均增加21个，相当于改革开放前的10.5倍；建制镇由2173个增加到20312个，年均增加825个，相当于改革开放前的45倍；城镇人口由17245万人增加到45594万人，占全国总人口的比重由17.92%上升到36.09%，年均增长0.8个百分点，相当于改革开放前的3.1倍。

(2)城镇规模结构和布局有所改善，城镇经济的辐射力和带动力不断增强。

1998年中国城镇规模呈金字塔结构，符合城镇规模等级结构规律。

1978年，中国特大城市、大城市、中等城市、小城市的比例结构为1:2.1:4.5：7.1，到1998年则变为1:1.3：5.5:10.2。

很显然，近20年来，中国的大城市年均增加2.3个，中小城市年均增长21.6个，是大城市的近10倍。

中小城市发展速度明显大于大城市，小城市发展速度最快，城市规模等级结构较改革开放前更加趋向合理。

(3)建制镇平均规模扩大，小城镇开始从数量扩张向质量提高和规模成长转变。

根据第一次全国小城镇建设抽样调查结果，全国小城镇建设基本情况是：1.经济总量已达到相当规模；2.镇区就业人口多，比例大，大多数分布在第二、三产业；3.镇区布局基本合理，基本设施发展较快。

(4)城市经济保持良好的发展势头。

1996年，全国城市国内生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额，占全国的指标比重分别为68.63%、75.53%、43.87%、70.21%，与1984年前后相比均有相当大的提高。

1998年，全国城市实现国内生产总值5896亿元，占全国国内生产总值的74.1%，比1997年国内生产总值增长9.9%，比全国经济增长速度高出2.1个百分点。

其中，当年超过500亿元的城市有14个，超过1000亿元的有上海、北京、广州、深圳、天津等5个经济强市。

(5)城镇基础设施和环境进一步完善，一些多年滞后的领域得到加强。

在城市结构得到改善、城市经济持续发展的同时，城市基础建设的步伐逐年加快，建设力度也逐年加大。

改革开放以来，中国城市基础设施建设在国家大幅度增加投入的强有力的支持下，城市化得到空前发展：到1998年底，城市人均居住面积、人均生活用水、每万人拥有公共车辆、人均拥有道路铺装面积分别比1978年增加5.7m2、93.4升/日、5.3标台、5.4m2，增长率分别为158%、77%、161%、186%；城市用水普及率、城市煤气普及率分别比1978年增加15.1%、65%。

同时，城市环境也得到大大改善。

(6)城镇经济体制改革全面展开，符合市场经济要求的城镇经济体制正在形成。

近年来，城市经济体制改革力度不断加大，并向纵深推进。

在国有企业改革方面，经过积极努力，取得了重要进展，经济效益显著提高。

2000年，国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，比上年增加1.4倍，国有大中型企业的亏损数目与1997年底6599户相比，减少5939户，占90%。

在调整和完善所有制结构方面，经过多年的改革，公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展格局逐步形成。

在市场体系建设方面，经过多年的市场取向的改革，中国经济市场化程度大幅度提高，市场机制在社会经济生活发挥着基础性作用。

在投资体制方面，打破了传统计划体制下高度集中的投资管理模式，形成了投资主体多元化、资源来源多渠道、投资方式多样化的新格局。

(7)城镇居民生活明显改善，各项社会事业蓬勃发展。

“九五”以来，中国国民经济快速发展，有效供给能力明显增加，基本生活资料供应充裕，为人民生活提供了坚实的物质基础：一是城镇居民收入明显增加，居民消费水平继续提高。

二是消费结构发生重大变化，人民生活质量明显改善。

三是生活环境有所改善，社会保障得到加强，教育、健康水平继续提高。

二、当前中国城镇化发展存在的主要问题近年来，中国城镇化水平稳步提高，城市数量稳步增加，表现出符合城市化发展规律和经济运行规律的良好势头。

但是，从总体上分析，中国城镇化发展中仍存在许多问题。

笔者以为，中国城镇化发展主要的、最突出的问题是城镇化滞后。

具体说来有6个方面：(1)城镇化进程仍然较慢，滞后于工业化和经济发展水平。

1998年中国的工业率为22.6%，按亚洲银行计量模型U=0.52+1.882I计算，城镇化率应为42.5%，而实际上只有25.8%，滞后16.7个百分点，比1987年世界平均水平低17.2个百分点。

在1949至1999年的50年里，中国的工业年均增长超过8%，而城镇人口增长仅3%，与同期发展中国家城市化年均速度4%～6%相比，要偏低3～4个百分点。

(2)吸纳农村富裕劳动力的能力不强。

1978年至2000年，城镇化水平由17.92%提高到36.09%,与此同时，农村从业人员年均增长为2.55%。

远不足以吸纳农村的剩余劳动力。

据农业部抽样调查显示，在全国1.5亿剩余劳动力中，外出打工的农民约有7500万。

在这种状况下，另外7500万的剩余劳动力也会仿效而行，由此将给经济社会带来压力和动力的双重影响。

(3)城乡结构不协调，城镇体系的宏观布局和规模结构不尽合理。

一是城乡结构不协调。

据统计，到2000年，中国尚有63．9％的农民生活在农村，其中，剩余劳动力在1．5亿以上，预计“十五”期间每年将新增劳动力1191万人(含城镇部分)。

一方面，大量农业劳动力和农村人口被束缚在有限的土地上，从事单纯的渔业、养殖业和种植业等小农业生产，农业规模经营无法实现，农业劳动生产率无法提高，农民人均收入无法增长。

另一方面，二元经济结构阻碍了城乡人口的正常流动，不利于人口素质的提高和乡村现代化的实现。

城乡结构不协调危害严重，造成城市劳动力匮乏，农村持续贫困，引发一系列的社会问题。

二是城镇体系的宏观布局不合理。

大、中、小城市比例不协调，国际性城市太少，适应中国特点的中等城市明显不足；东部城市数量不少，但上规模，上档次的城市见少，中西部中小城市数量明显偏少；区域性城市群布局尚不能适应信息经济、知识经济发展的需要，城市群中大中小布局缺乏长远性、协调性和战略性。

三是城镇规模结构不尽合理。

中国的大、中、小城市规模明显不尽合理，数量严重偏少。

另外，城市的产业规模、人口规模也存在着不少问题。

(4)部分城镇产业基础薄弱，功能不完整，基础设施落后，环境污染严重，要素集聚、辐射和带动力不强。

一是部分城镇产业基础薄弱，功能不完整。

从产业结构看，产业结构层次低，低于国外成熟的城市群的比例，第三产业发展不足。

从城市功能来看，中国很多城市的经济功能、社会功能、文化功能等都存在各种不足，制约了城市综合能力增强和竞争力的提升。

二是基础设施滞后。

城镇基础设施资金投入严重不足，投资渠道单一；城镇基础设施地区发展很不平衡；城市资源的掠夺性开发和过度追求经济效益使城市环境持续恶化；城镇基础设施设计、布局不合理，质量不高，城市基础设施管理比较混乱，产业化程度低，效率不高。

三是环境污染严重。

绝大多数城市河段受到不同程度的污染，52%的河段污染严重；部分城市地下水受到点状或面状污染，且有逐年加重趋势；43.5％的城市属于严重污染城市；垃圾围城现象仍较严重，有200多个城市处于垃圾包围之中。

四是要素聚集、辐射力和带动力不强。

要素聚集的政策法规跟不上，配置机制不完善，导致资源浪费，由于“鞭打快牛”的财政政策的负面影响和城市整体、综合功能的长期乏力，使得一些大城市相对萎缩，大城市的辐射力、吸收力下降，中心城市功能效益削弱，个别中小城市徘徊不前，这种状况不利于城市结构的协调发展，不利于城市经济的健康、有效地持续增长。

(5)城镇的系统化程度不高，部分城镇建设中占地较多，城镇质量和管理水平有待提高。

一是城镇的系统化程度不高。

不少中小城市交通滞后，没有系统性；一些城市的管线混乱，缺乏统一性；个别地方盲目刮风，大规模地发展信息电子产业，造成交叉重复，更谈不上有多少系统性。

二是部分城镇建设中占地较多。

不少中小城市无限制外延扩展，盲目开发建设占用大量耕地，一些地方交通和基础工业建设脱离实际，搞大马路、大广场、花园式工厂，浪费大量的土地。

三是城镇质量和管理水平有待提高。

中国经过近20多年的发展，城市数量由1978年的193个发展为668个，但有相当多的城市，其质量根本不符合一个城市的基本要求。

(6)城镇密集区缺乏统筹规划，功能定位和产业分工不明确，经济结构趋同化比较突出。

一是城镇密集区缺乏统筹规划。

城区总体规划过于宏观，内容过于单一；城区规划千篇一律，没有个性和地方特色，城区规划各自为政，封闭规划：城区规划偏重行政功能，缺乏区域性。

二是功能定位和产业分工不明确。

有的不具备旅游条件却硬要发展旅游城市；有的不具备文化古城特点却硬要大造仿古建筑；有的没有资源优势却硬要在资源上做文章；有的没有外资出口区位条件的却硬要向外贸方向发展。

二是经济结构趋同化比较突出。

据不完全统计，以电子工业、汽车工业、化学工业为“九五”支柱产业的省份多达20多个；长江中下游各省几乎都无一例外地将汽车工业列为“九五”支柱产业。

2000年上半年，全国一下子冒出十几个硅谷、光谷等。

由于缺乏对城市发展方向的明确定位，中国城市经济结构出现了趋同化现象，由此产生了许多重复建设，长江三角洲、珠江三角洲及环渤海地区产业结构趋同问题尤为严重，值得我们去认真加以研究，以充分发挥这些中国经济发展增长极的最大功能。

此外，小城镇问题也不容忽视。

主要有：一是小城镇发展缺乏科学的规划和合理的布局，量多面广、规模过小；二是小城镇基础设施薄弱，功能单一，土地粗放利用现象比较普遍；三是小城镇缺乏相应的政策指导，要素向小城镇流动还要受到某些现行体制的束缚，不顾客观条件和经济发展规律，盲目发展小城镇的倾向仍然存在。

当前，不少地方相继宣布取消小城镇户口限制，但随之而来的是出现了一些新的问题：一是入城农民的经济依托问题：二是农民进城后的社会保障问题；三是农民在原居住地的权益问题；四是农民“弃小趋大”问题。

对这些新老问题必须予以高度重视，采取切实措施加以解决。