财政学教案 讲义第十四章 政府预算

第十四章政府预算14.1政府预算概述14.2政府预算种类14.3政府预算的编制、审批、执行与决算14.1政府预算概述14.1.1政府预算定义所谓“政府预算”，简单说，就是政府的收支计划。

政府预算的本质是受民主程序控制的财政收支计划，这也是现代预算区别与古代财政收支计划的根本意义之所在。

（1）政府预算是一个政治。

（2）政府预算是一个决策。

（3）政府预算是政府的收支报告。

（4）政府预算是政府计划和政策的重要工具。

（5）政府预算是一种计划。

（6）政府预算是一套数字、表格和图表。

（7）政府预算是资金的申请。

14.1.2政府预算制度的形成世界最早的现代意义的预算产生于17世纪的英国。

“预算”一词，英文为“Budget”，本意指“皮包”，“Budget”开始具有“预算”的含义，是源于17世纪的英国财政大臣经常携带装有财政收支账目的皮包（Budget）出席财政法案会议，时间一长人们就用“Budget”来指代政府财政收支计划。

因此，预算就逐渐有了政府财政收支计划的含义，“Budget”也就由“皮包”之意演变为现在所称的“预算”。

英国政府预算产生的特点：（1）是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。

（2）其形成直接表现为英国政治格局变动的结果。

（3）形成过程是议会（或其前身）对于君主财政权的逐步剥夺和控制的过程。

（4）积极影响市场经济体制和资本主义制度的形成和发展，这就使得政府预算制度有着自身特有的阶段标志。

最早采用复式预算的国家是丹麦（1927）旧中国最早的现代意义的预算产生于清末1910年（清宣统二年）。

新中国成立后，逐步确立了现代预算制度，早在建国前,《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确规定要“建立国家预算决算制度”。

1951年,政务院颁布《国家预决算暂行条例》,规定了预决算的程序和要求。

1954年,第一届全国人民代表大会通过的新中国第一部宪法第62条规定,全国人民代表大会行使审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的职权,正式确立了人大审查监督预算制度。

1955年,第一届全国人民代表大会第二次会议开始审查、批准预算和决算。

其后经过50多年的发展,日趋完善。

新中国第一部预算法是1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》14.1.3政府预算制度的基本性质（原则）政府预算在其发展演变中逐步形成了自己独特规范要求。

政府预算的基本特征主要如下。

（1）计划性：要求政府必须按科学预测事先安排收支。

其中提高预测性的准确度是第一位的。

（2）归一性：要求将所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都应当纳入预算，都必须处于预算的约束和规范下。

（3）公开性：要求政府收支活动是透明的，政府所有的收支计划和活动过程，除了某些特殊的例外，都必须向立法机构和社会公众公开，都必须接受立法机构、社会公众和社会舆论的监督。

（4）法治性：要求政府预算必须经过法定的合法程序审批，并最终成为一项具有法律效力的文件。

违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。

（5）年度性：要求政府必须按照预算年度的法定期限编列财政收支。

预算年度有日历年制和跨年制两种形式。

日历年制是按公历年，如我国预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

跨年制是从当年某月日起至翌年某月日止。

跨年制大致可分为以下三种主要的形式：（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止，英国、加拿大和日本等国采用这一财政年度；（2）从当年7月1日起至次年6月30日止，瑞典、澳大利亚等国采取这一财政年度；（3）从当年10月1日起至次年9月30日止，这种财政年度以美国为代表。

14.2政府预算种类随着社会经济生活和财政活动逐步复杂化，政府预算逐步形成包括多种预算内容和预算形式的复杂系统。

14.2.1单式预算和复式预算单式预算是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。

它简单直观，易于编制，但不便于经济分析与控制。

复式预算是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。

它复杂难编，但易于经济分析和控制。

（中国1992年试编复式预算）14.2.2 项目预算和绩效预算项目预算是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。

项目预算只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果，侧重于考察预期的预算目标的完成情况。

绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量标准，以业绩评价为核心的一种预算管理方法。

绩效预算是反映和考察预算支出效益的预算，侧重于采取了什么行动以及每种行动的有效性如何。

（中国2002年实行项目预算改革，2003年实行绩效预算改革）14.2.3增量预算和零基预算增量预算是指政府财政收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。

它比较简单易编，对增量部分的控制与管理较好，但对基数部分控制与管理较松。

零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。

因它没有基数，故对整个预算收支的控制都较严，可避免不必要的浪费，节省预算资金。

但也正因为没有基数，所以工作量大，费时费力。

（1998年中国政府机构大改革，大部分部门实行零基预算）14.2.4其他分类方法（1）按照政府级次分类：可分为中央政府预算和地方政府预算中央政府预算是中央政府的财政收支计划。

地方政府预算是地方政府的的财政收支计划。

（2）按照预算收支管理范围分类：可分为总预算、部门预算和单位预算。

（3）按照预算作用的时间分类：可分为：年度预算和中长期预算。

年度预算是指时间跨度为1年（预算年度）的标准预算。

无论是日历年制，还是跨年制，只要时间是1个财政年度的预算都是年度预算。

年度预算的编制技术要求相对比较容易，它只是一种提前1年编制的预算，工作量少，预测的不确定性小，编制起来也比较简单。

多年度预算是指时间跨度2年以上的中长期预算。

比较多的是中期预算，时间跨度为3～5年，而时间跨度5～10年，甚至更长的长期预算，由于技术上的原因还是比较少见的。

多年度预算的编制技术要求相对比较严格，它是一种提前2年以上编制的预算，工作量多，预测的不确定性大，编制起来也比较复杂。

长期以来，我国一直实行的是年度预算编制技术和管理模式，自2003年开始我国开始实行三年滚动预算编制技术和管理模式。

随着中央和省两级编制《2004——2006年财政发展滚动计划》的启动，我国的预算编制技术和管理模式又迈上了一个新台阶。

（4）按照法律效力分类：可分为正式预算、临时预算和追加预算。

正式预算是经过立法机关审核通过后的预算。

临时预算是在没有正式预算的情况下，为管理政府收支活动所编制的暂时性预算。

追加预算是正式预算在执行过程中由于情况变化，需要增减收支，并突破预算，而编制的补充性或修正性预算。

14.2.5我国现行的复式预算（1）现行复式预算的级次和组成现行复式预算的级次：实行五级预算——中央、省、市、县、乡（镇）到2001年底，我国省级行政区划单位有33个，其中直辖市4个（北京、上海、天津、重庆）、省22个（不含台湾）、自治区5个、特别行政区2个（香港、澳门）；地级区划行政单位有332个；县级行政区划单位有2053个。

到2002年底，我地级区划行政单位有332个；县级行政区划单位有2860个、乡镇级行政区划单位有44850个（其中建制镇20601个，街道办事处5576个）。

到2005年底，地级区划行政单位有333个；县级行政区划单位有2862个、乡镇级行政区划单位有41636个（其中建制镇19522个，街道办事处6152个）。

到2006年底，地级区划行政单位有333个；县级行政区划单位有2860个、乡镇级行政区划单位有41040个（其中建制镇19369个，街道办事处6355个）。

（2）现行复式预算的组成：由中央预算和地方汇总预算组成。

（３）我国复式预算收支项目税收收入经常收入经非税收入行政性收费收入专项收入其他收入等常预算国防支出行政管理支出事业发展支出经常支出社会保障支出专项支出付息支出政其他支出等府预经常性预算结余算资资本收入资本性收入各项基金收入国有资产收益本债务收入（包括国内、外债务收入）预算基本建设支出挖潜改造支出资本支出经济建设支出科技三项费用流动资金支援农业生产支出等债务本金支出图14-1（４）现行复式预算的运行规定我国自1992年才开始试编复式预算，1994年3月22日《预算法》经第八届全国人民代表大会第二次会议通过后，自1995年1月1日起开始正式编制复式预算。

从结构内容看,我国的复式预算是由经常性预算和建设性预算（资本预算）两个部分组成的。

预算年度为公历１月１日至１２月３１日。

按照《中华人民共和国预算法》，财政部和地方各级政府财政部门具体编制中央和地方本级预算、决算草案；具体组织预算的执行；具体编制预算调整方案。

中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。

中央和地方的预算草案、预算执行情况，必须经过全国人大和地方各级人大审查和批准；中央和地方的预算调整方案及决算，必须经过全国人大常委会和地方各级人大常委会审查和批准。

（5）现行复式预算的完善今后我国的复式预算将按照公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算（主要是债务预算）四组成部分框架进一步完善。

为进一步增加预算的透明度，在预算编制上还应扩大预算的编制范围，不仅要全面、准确、完整地反映政府的收支活动，而且还要逐步细化，便于人大监督。

14.3政府预算的编制、审批、执行与决算政府预算周期过程，起于一个财政年度的开始以前，而止于一个财政年度结束之后。

世界各国的预算周期一般分为预算编制、预算审批、预算执行（含预算调整）和政府决算四个阶段。

政府预算是经法定程序批准的财政计划，是对政府财政收支实行的计划管理。

政府预算编制是预算计划管理的起点，是预算计划管理的关键环节。

政府预算需要按照一定的程序进行编制，还需要按法定程序进行审批。

一个编制合理均衡的预算计划，是政府预算能否顺利实现的前提。

14.3.1预算编制的会计基础政府预算编制的会计基础是收付实现制和权责发生制。

根据会计计量的时间不同，会计模式又可分为四大类：现收现付制、修正的现收现付制、修正的权责发生制和权责发生制。

在我国现行的预算会计制度中,总预算会计、行政单位会计与事业单位会计（经营性业务除外）都实行收付实现制，这是与我国目前投入控制型的预算管理模式相适应的。

随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展, 收付实现制基础已经显露出若干重大缺陷，它无法全面准确地记录和反映政府的财务状况，难以真实、准确地反映各政府部门和行政单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平。