城市经营性建设用地需求预测方法与供应计划的制定_以浙江省绍兴市为例

2001年第5期N o.5.2001
杭州师范学院学报(人文社会科学版)
Jour nal o f Hangzhou T eachers College (Humanities and Social Sciences )
2001年9月Sep.2001
收稿日期:2001-06-05
作者简介:刘德秋(1962-),男,浙江新昌人,绍兴市国土资源局局长,从事土地管理理论研究;邵建峰(1957-),男,浙江建德人,绍兴市土地储备中心常务副主任,从事土地管理理论研究;田传浩(1972-),男,湖北宜昌人,浙江大学博士研究生,从事土地经济和土地管理研究;贾生华(1962-),男,陕西延长人,浙江大学教授,博士生导师,主要从事土地经济和管理方面的教学科研工作。

城市经营性建设用地需求预测方法
与供应计划的制定
———以浙江省绍兴市为例
刘德秋1,邵建峰1,田传浩2,贾生华2
(1.绍兴市国土资源局,浙江绍兴312000;21浙江大学房地产研究中心,浙江杭州310027)
摘要:制定科学合理的土地供应计划是政府管理和调控城市土地市场的主要手段之一。

根据绍兴市实施土地储备制度的需要,用定量分析方法对城市住宅用地和商业服务业用地需求进行了预测,研究了制定城市土地供应计划的因素、思路、方法和具体方案,并对影响土地供应计划的土地储备规模和储备周期问题进行了分析。

关键词:绍兴市;土地供应;土地储备
中图分类号: 文献标识码:A 文章编号:1000-2146(2001)06-0044-05
制定和实施城市土地供应计划是管理和调控城市土地市场的主要手段,其本质是在科学预测城市土地需求的基础上,合理配置有限的城市土地资源,尽量满足城市发展对土地资源的各种需要,促进城市房地产市场的健康发展。

按照现行土地制度,国家对以住宅用地和商业服务业用地为主要内容的经营性用地,采取有偿出让方式供应土地;对于学校、机关、城市基础设施等非经营性用地,采取无偿划拨方式供应土地。

因此,经营性用地的供应政策直接决定着城市土地市场供求关系和土地价格水平,是土地储备机制调节和控制的重点。

本文以绍兴市为例,研究城市经营性用地需求预测的思路和方法,并根据预测结果分析土地供应的因素和限制条件,提出了通过合理确定土地储备量和土地储备周期保证土地供应计划的途径。

一　住宅用地需求预测
住宅用地是城市经营性用地的主要组成部
分。

住宅用地需求量的预测思路是:首先,根据人口统计资料预测总人口变化趋势和城市化率;其次,由总人口和城市化率预测值来推算城市非农业人口规模;第三,预测城市非农业人口人均居住面积变化趋势;第四,根据非农业人口规模、人均居住面积和存量住宅面积,可以测算新增住宅建筑面积;第五,预测城市住宅用地容积率;第六,得出城市住宅用地需求量预测值。

在上述指标的预测过程中,没有考虑流动人口,这是因为目前的统计资料只反映常住人口,而且流动人口以租住城市居民私房和城乡结合部农居为主。

随着户籍制度、就业制度和住房制度的改革,外来人口在城市购房方面的比例提高,有关的统计和预测方法也要相应调整。

(一)城市人口规模预测
城市非农业人口是由城市人口总数和城市化率决定的。

城市化率指非农业人口占总人口的比例,根据预测出的目标年总人口数和城市化率,就
可以求出城市非农业人口。

1　总人口预测
本文研究范围是绍兴市行政区划内的总人
口。

2000年绍兴市行政区划进行了扩大,原来归绍兴县管辖的皋埠镇、鉴湖镇和东浦镇并入了绍兴市区。

因此,用来进行计算的城市总人口统计指标是根据绍兴市统计年鉴和《绍兴县50年统计历史资料汇编》中上述三个新增辖区统计资料汇总而来的。

采用回归分析模型预测人口变化趋势。

设Y =aX+b,其中Y表示总人口数,X表示年份序号(1985年为1,1986年为2,依此类推,2000年为16,2005年为21),a和b为待定系数。

将1985-1999年的城市总人口数据带入,进行线性拟合,求得a=0.719,t检验值为19.632,极显著;b=37.672,t检验值为113.157,极显著。

通过F检验,F=385.396,极显著,表明模型可靠。

将2000-2005年的序号16-21分别带入方程,可以预测出2000-2005年各年份的总人口数:2000年49.176万人;2001年49.895万人;2002年501614万人;2003年51.333万人;2004年52.052万人;2005年52.771万人。

2　非农业人口预测
方案一:直接用绍兴市1985-1999年的城市化率带入线性回归模型R=aX+b进行统计分析,这里R指城市化率,X指年份序号,a、b为待定系数。

回归分析结果是a=42.678,t检验值为39.703,极显著;b=0.743,t检验值为6.288,极显著。

将a、b带入方程求出2000—2005年城市化率的预测值(如表1)。

表1　绍兴市2000—2005年城市化率预测结果(方案一)%年份200020012002200320042005
城市化率54.5755.3156.0556.8057.5458.28
从统计资料来看,绍兴市1999年的城市化率实际已经达到55.77%,高于2000、2001年的城市化率的预测结果,说明方案一的预测结果偏低。

虽然从历史上看,1991年也出现过城市化水平下降的现象,但近10年来的城市化发展水平都是逐渐上升的,而且速度快于以前。

根据联合国调查显示,当一个地区的城市化率超过30%以后,那么它的城市化发展速度会加快。

从统计资料分析,1999年绍兴市的城市化率为55.77%,比1998年增长了1.7个百分点,高于1990-1999年城市化率平均年增长01997个百分点的速度;更高于1985-1999年城市化率平均年增长0.57个百分点的速度。

这说明绍兴市的城市化发展已经处在加速增长阶段。

因此不妨再采取两种预测方案:方案二是以1990-1999年城市化率年平均增长01997个百分点为依据进行趋势外推,预测2000 -2005年各年的城市化率;方案三是以1999年城市化率增长1.70个百分点为依据进行趋势外推,预测2000-2005年各年的城市化率。

以1999年绍兴市城市化率55.77%为基数,预测结果如表2所示。

表2　绍兴市2000—2005年城市化率预测结果
(方案二和方案三)%年份200020012002200320042005
城市
化率
方案二56.7757.7658.7659.7660.7661.75
方案三57.4759.1760.8762.5764.2765.97
根据以上预测出的总人口数和城市化率,可以通过简单相乘,得出2000-2005年各年份的非农业人口预测值。

三种不同城市化率预测方案,可以得到三种预测结果,汇总资料如表3所示。

表3　绍兴市2000-2005年人口预测结果表万人,%
年份总人口
城市化率非农业总人口
方案一方案二方案三方案一方案二方案三
200049.17654.5756.7757.7426.8427.9228.39 200149.89555.3157.7659.1727.6028.8229.52 200250.61456.0558.7660.8728.3729.7430.81 200351.33356.8059.7662.5729.1630.6832.12 200452.05257.5460.7664.2729.9531.6333.45 200552.77158.2861.7565.9730.7532.5934.81
(二)城市居民住宅用地预测
1　住宅建筑面积预测
城市居民对住宅建筑面积的需求可以用下列公式H增i=F i×J i-F i-1×J i-1+C i测算。

其中:H增i 表示第i年的新增住宅建筑面积;F i表示第i年的非农业总人口;J i表示第i年的人均住宅建筑面积;C i指第i年拆迁的住宅建筑面积。

对于第i年的人均住宅建筑面积J i,可以根据绍兴市以前数年人均住宅建筑面积变化趋势进行预测。

我们仍然用线性回归模型J=aX+b进行
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第5期刘德秋,等:城市经营性建设用地需求预测方法与供应计划的制定
预测。

其中,J表示人均住宅建筑面积,X为年份序号,a、b是待定系数。

将1990-1999年人均住宅建筑面积数据带入模型,可得到回归方程:J= -588.714+0.303X,F检验值为8.943,在置信水平为5%的情况下方程是可信的。

将2005带入方程,可以求得2005年的人均住宅建筑面积为18.80平方米。

1999年的人均住宅建筑面积现状为17190平方米。

假设在规划期内人均住宅建筑面积为平均性增长,则每年增长(18.8-17.9)/6 =0115平方米。

各年预测结果为:2000年18.05平方米;2001年18.2平方米;2002年18.35平方米;2003年18.50平方米;2004年18.65平方米。

近几年来,绍兴市加大了旧城改造的力度。

1997年拆迁住宅建筑面积21万平方米,1998年拆迁住宅建筑面积29万平方米,1999年拆迁住宅建筑面积为63万平方米,2000年达100万平方米。

现在绍兴市还剩120万平方米住宅等待拆迁改造。

由于近两年拆迁改造的力度较大,预测今后两年的拆迁力度会下降。

假设这120万平方米的住宅在5年内拆迁完成,则每年拆迁面积为24万平方米。

由于城市道路扩建、河道整治以及城市规划确定的其它土地用途改变,可能也涉及到住宅拆迁,参考绍兴市有关部门的意见,估计平均每年有10万平方米。

因此2001-2005年每年的住宅拆迁面积估计为34万平方米。

将表3预测出的城市非农业人口数值带入公式H增i=F i×J i-F i-1×J i-1+C i,即可求出在三种不同方案下的新增住宅建筑面积需求预测结果如表4所示。

表4　2000-2005年新增住宅建筑面积需求预测结果万平方米年份200020012002200320042005合计
方案一30.1551.8652.2752.8753.1153.84263.95
方案二49.6754.5655.2155.8556.3257.12279.06
方案三58.1358.8262.1062.8663.6264.94312.34
2　住宅用地容积率预测
根据1994年绍兴城市规划数据,绍兴市人均住宅用地面积为25.0平方米,接近国际标准上限28.0平方米,住宅用地占建设用地比例为2913%,也接近国际标准上限。

但是,绍兴市人均居住面积仅为8.7平方米,刚刚达到小康标准。

较低的人均居住面积和较高的人均住宅用地面积同时存在,主要是由住宅用地的容积率偏低造成的。

因此,新增住宅用地的容积率必须提高。

根据绍兴市土地储备中心的资料显示,1998和1999年绍兴市出让的住宅用地的容积率一般在1.70 -1.89之间,1999年的容积率较1998年有所提高。

参考有关专家的意见,预测2001年出让的住宅用地容积率为1.75,2001-2005年出让的住宅用地的平均容积率为1.80。

3　城市新增住宅用地需求预测
根据上文预测结果,用预测期内各年份住宅建筑面积除以同一年份的住宅用地容积率,就可以得到该年份住宅用地需求量的预测值。

结果汇总在表5中:
表5　2000—2005年新增住宅用地面积预测结果万平方米年份方案一方案二方案三
200129.6331.1833.61 2001-2005年合计146.64155.03173.53
从表5预测结果可见,对城市化速度的预测不同,导致对住宅用地需求的三个方案有较大差距。

绍兴市已经进入工业化后期,随着我国户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度等方面改革的深入,绍兴市城市化速度在今后5年可能会保持加速态势。

加之城市居民居住水平的提高,方案三的预测结果更符合实际。

当然,在制定年度土地供应计划时,土地储备中心应该根据当时的市场形势进行必要的调整。

二　商业服务业用地需求预测
商业服务业用地是指城市第三产业发展用地,包括商业、餐饮、办公、文化娱乐、中介和咨询服务等经营性企业用地。

商业服务业用地在出让土地总面积中比例不高,经常表现为综合性用地,但其价值最高,对城市土地市场的影响很大,是土地储备机制调控的重点。

商业服务业用地需求主要受城市规模扩大和经济发展速度的影响,与第三产业产值直接相关。

预测的思路是:首先,用时间序列外推法预测绍兴市G DP变化趋势;其次,预测第三产业增加值占G DP的比例,测算第三产业增加值;第三,预测每增加1万元第三产业增加值需要增加的商业服务业建筑面积;第四,预测商业服务业用地容积率;第五,测算商业服务业用地面积需求。

据统计,1995-1999年绍兴市G DP平均年增长率为10.62%。

绍兴市位于经济发达的宁绍平原,市场体系完善,经济体制灵活,今后几年仍将保持高速增长态势。

经过调查,预计“十五”期间G DP增长速度可以达到1995-1999年的平均水平(即10.62%)。

以1999年的G DP为基数,就可以求得绍兴市第i年的国民生产总值G DP i。

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由于经济结构的调整,第三产业占国民生产总值的比重越来越大,1989年第三产业占国民生产总值的比重为34.1%,1999年该比重已经达到了51.3%,平均每年增长1172个百分点。

根据绍兴市“十五”计划纲要,预测期内第三产业的比重还要继续增大。

我们将其年增长速度保持在1.72个百分点的水平,并以1999年的数据为基数,就可以求得绍兴市第i年第三产业增加值占G DP的比例为di。

用di乘以G DP i可以得到第i年第三产业增加值总额E i,E i减去E i-1就是当年新增加的第三产业增加值E增i。

第三产业的产值增加必须建立在用房面积增加的基础上。

虽然部分新增第三产业用房面积是从现有房屋转换而来,但随着土地供应政策的规范和房地产市场完善,商业服务业用房的增加主要依靠商业服务业用地供应来解决。

用某年商品房销售面积减去商品住宅销售面积,可以测算当年商业服务业用房销售面积。

根据1997、1998、1999三年的统计资料,商业服务业用房销售面积分别为4.69、3.07和3.10万平方米。

根据绍兴市统计资料显示,这3年第三产业G DP每年增加额分别为4.93、3.93和3.88亿元。

3年平均第三产业每增加1万元G DP所需增加的商业服务业用房建筑面积为0.852平方米。

假设其在预测期间内保持不变,为一个常量C。

至于新增商业服务业用地的容积率,可以参考预测期内居住用地的容积率。

一般说来商业服务业用地的容积率略高于居住用地的容积率,我们预计2001年新增商业服务业用地的容积率为1.8,2001-2005新增商业服务业用地的平均容积率为2.0。

根据以上分析和测算,可以得到2000—2005年商业服务业用地需求预测结果如表6所示。

表6　2000—2005年新增商业服务业用地需求预测表
年份
C
平方米/万元
E增i
亿元
R增i G增i
万平方米
20010.852 6.35 1.8 3.53 2001-20050.85241.35 2.020.68
注:R增i目标年第i年新增商服业用地的容积率。

三　土地供应计划的制定
根据以上预测,“十五”期间绍兴市住宅用地需求量约173.53万平方米,商业服务业用地需求量约20.68万平方米,两者合计经营性建设用地需求量为194.21万平方米。

为了满足这一需要,土地储备中心应该加强计划管理,通过科学有效的土地供应计划,保证城市发展需要和土地市场的稳定。

在制定土地供应计划时,除了考虑城市土地的供应总量和城市规划的限制外,主要取决于土地储备中心土地储备量、土地储备周期和新增土地储备量的能力。

(一)城市土地的供应总量和城市规划的
限制
根据绍兴市“十五”规划基本思路,着力推进城市化进程是“十五”期间的一个重要目标。

按照绍兴市1991-2010年土地利用总体规划,2010年市区建设用地面积控制在8000万平方米,2000-2010年新增建设用地面积控制在2800万平方米,其中城市建设占用耕地的指标为659万平方米。

假设在这期间每年城市建设占用农地的面积是相等的,则可以得出2000-2005年城市建设新增用地面积上限为1400万平方米。

再结合绍兴市城市规划指标,2010年居住用地占城市建设用地的比重为27.4%,则2000-2005年新增建设用地中的居住用地面积上限为383.6万平方米。

按照我们的预测,居住用地和商业服务业用地的总需求仅为194.21万平方米,因此城市规划和土地利用总体规划对城市土地需求没有形成数量上的约束。

预测的总需求之所以与383.6万平方米有这么大的差距,主要是因为在制定1991年土地利用规划的时候必须考虑为城市发展预留较大的空间,对2000-2010年的城市化发展水平预测较高。

同时这个预测包括了新增城市用地,而绍兴市土地储备范围现在还没有包括新增城市用地,因此必须扩大绍兴市土地储备的范围,将征地也纳入到土地储备范围中来。

(二)绍兴市土地储备机构的土地储备能力
绍兴市土地储备制度经过一年多的运作,取得了显著成效,截止2000年9月底,土地储备中心已经回收储备20个单位的24宗土地,土地面积28.79万平方米,应付补偿费约2.31亿元,实际支付约2.04亿元。

平均每平方米支付土地补偿费800元左右。

出让土地面积3.79万平方米,储备土地面积23.14万平方米,同时“旧城改造办”等其他机构储备土地40.7万平方米。

土地储备机构财政拨款仅1000万元,其余的资金主要来自银行抵押贷款,因此土地储备机构的贷款能力是制约土地储备能力的一大瓶颈。

考虑到抵押贷款的能力,目前绍兴市土地储备中心抵押贷款金额为1.34亿元,以征购土地每平方米800元补偿
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费计算,可新增储备土地仅为16.75万平方米,不足一年的城市住宅和商业服务业用地的需求量。

因此,设法拓宽土地储备中心的融资渠道和能力,是制定和实施土地供应计划的基础。

(三)合理的土地储备量和土地储备周期
要保证土地供应计划的顺利实施,土地储备中心必须有充足的土地储备量,而土地储备量的保持又与土地储备周期的长短有关。

土地储备周期指从土地储备中心签定土地储备合同支付预付金开始,到土地储备中心出让该土地收回土地出让金结束,即土地进入土地储备库以后储备的时间长度。

土地储备周期越短,积压在储备土地上的资金量越小,土地储备机构的资金流动越灵活,土地储备基金的金融风险也越小。

在我国大部分城市土地储备制度刚开始实行几年,土地储备资金还不充裕的情况下,较短的土地储备周期是城市政府一个较好的选择。

但是,土地储备周期越短,土地储备的量就越小,城市政府对土地一级市场的调控能力也越小。

土地储备周期越长,政府掌握的土地量越大,通过土地储备机制调节土地市场的能力越强。

但是,如果土地储备周期过长、土地储备量过大,将会导致土地储备机构的资金运转困难,增加土地储备的利息成本,加大土地储备机构的金融风险。

除了考虑财务风险和调控土地市场能力这两个主要因素外,市政府的干预也会影响土地储备量的大小。

在现阶段,许多城市政府都把土地储备看成国企解困的一种方式,强制土地储备中心对某些国企用地进行收购,这种情况会导致土地储备量的增加。

对于储备的某一宗地而言,要进行开发必须符合城市规划的要求。

而现实是城市规划并不是很详尽,有些宗地并没有进行详细规划,这就可能延长土地储备的期限。

随着经济的波动,土地的需求量可能会有大的波动。

例如,香港政府的土地供应计划比较完善,但随时调整的力度也很大。

由于特殊用地的需求变化幅度相当大,而且难以预测。

变化也比较大,最大供应量将近是最小供应量的两倍。

香港特别行政区政府在制定土地供应计划时,一般手中都多准备一年的土地供应量。

也既是说,香港土地储备的平均期限是两年。

考虑到绍兴市土地储备刚刚起步,土地基金的来源渠道比较窄,大部分来自银行贷款,因此在近期内可以只保持一年的土地供应量,每年储备居住用地和商业服务业用地35万平方米左右,土地储备周期为一年。

如果资金紧张,土地储备周期还可以适当压缩。

随着土地基金的发展,土地储备机构融资渠道的扩展和融资能力的增强,土地储备量再逐渐增加。

希望到2005年,绍兴市土地储备中心的土地储备量能够满足两年左右的城市土地需求量,即90万平方米,与此同时,土地储备周期也可以延长至两年。

U rban Commercial Construct Land Dem ands Forecasting
Methods and Supplying Plans Establishment
LI U De2qiu1,SH AO Jian2feng1,TI AN Chuan2hao2,J I A Sheng2hua2
(1.Bureau o f Land Administation o f Shaoxing,Shaoxing312000,China;
2.Center for Real E state,Zhejiang Univer sity,Hangzhou310027,China)
Abstract:Scientific land supply plan is a major tool that is used to manage and control the urban land market by g overnment.According to the demand of Shaoxing’s putting the land bank system into practice,this paper forecasts the demand of urban commercial land and housing estate by quantitative analysis,studies the factors、method、reas on and project in establishing the urban land supply plan,and analyzes the scale and period of land reserve im pacting the land supply plan.
K ey Words:Shaoxing;land supply;land reserve
(责任编辑:山　宁) 84杭州师范学院学报(人文社会科学版)2001年　。