公共管理的主体

公共管理的主体上世纪70年代末80年代初，全球性的行政改革预示着政府自身治理模式的转变，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。

它不仅体现在公共管理的主体构成上，还体现在公共管理行为的过程中。

在我国，就组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织及事业单位。

社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。

尽管公共管理各个主体在发展中还存在不足，但总体而言，在社会治理中，服务价值理念的张扬和凸显以及在治理实践中的坐实，促进了人类社会治理模式的转型，社会治理主体的结构由传统的线型结构向网络结构转变。

公共管理主体的含义公共管理是一系列的行为过程，其目的是管理社会公共事务，合理有效地配置社会公共资源，为社会的经济发展提供良好的外部环境，进一步提高人们的生活水平和质量。

在这一过程中，必然会出现行为的主体、客体以及手段之间的联系，公共管理实际上体现为这三方面的相互作用、相互影响、相互制约的有机统一过程。

其中，公共管理主体是这一过程中的主体要素，对公共管理职能的实现有着决定性的作用。

关于公共管理主体的含义，学术界存在两种观点：一种观点是把公共管理主体限定为公共组织体系，包括政府组织与非政府组织两大类。

这种观点也存在差异，有的认为，公共管理主体是政府和非政府公共机构；也有的认为，公共管理主体除政府外，还有立法机关、司法机关和其他公共组织；还有的认为，公共管理主体除政府外，还有中国共产党、人民代表大会及其常务委员会、司法机关、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。

另一种观点是将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。

“主体的划分很难有明确的界限，因为公共服务概念的理解被大大扩展了。

公共服务不仅包括政府的三个分支部门，而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非赢利部门。

所以，公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员，无论这些服务是由政府履行还是非赢利机构执行。

”对公共管理主体作制度和组织层面的界定，是近代以来宪政运动的结果，实际上是在延续传统上的针对公共组织建构之合法性问题而形成的行政组织法治主义模式，一种“通过民主代议机关的合法化模式”——“民主代议模式”。

这种观点的背后隐含着对公共组织组成人员的怀疑或不信任，忽略了现实中个人作为公共管理主体的存在事实。

当然，将公共管理的主体限定为具体管理过程中提供公共利益和服务的人员，而忽略其所属的组织基础，则是走向另一极端，可能导致实践中的恣意与任性，故而也是不全面的。

因此，公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。

所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。

公共管理主体的特征（1）公共性。

从行为性质及目的来看，公共管理主体从事的是社会公共事务的管理工作，其行为的直接诉求是获取公共利益，提供公共服务，创造公共产品，服务于社会公共生活，即社会秩序的获得，社会价值的再分配等。

（2）合法性。

从其产生来讲，公共管理主体必须根据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法进行审批和设置。

从行为方式及过程来讲，公共管理主体必须严格遵循相关的法律程序或内部规定，依法规范自己的管理行为，不得随意行为，自觉地贯彻和执行有关的法律法规，在法律或章程的范围内自觉履行公共管理的职责。

（3）层次性。

由于社会公共事务的复杂性与多元性，不同的事务的范围、性质具有程度上的轻重之别，这就决定了公共管理主体之间以及各自内部具有不同的层级设置，各自所拥有的权责状况及其相应的地位所产生的影响大小各不相同，各自应该管理的公共事务内容也相差很大。

（4）合作性。

现代社会，公共管理主体多元发展，政府组织与非政府组织进行着合理的多元分化和相互渗透，不同主体之间互相配合、相互监督，呈现一种良性的互动关系。

（5）开放性。

随着社会自治能力的提升，越来越多的社会自治组织不断加入到公共事务的管理中来，具体承担着公共产品、公共服务的提供，政府不再是公共管理的唯一主体，公共管理的主体结构从封闭性逐渐走向开放性。

公共管理主体的多元化随着经济的发展和社会的进步，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。

经济全球化和区域一体化进程的加速，深刻地改变了社会治理的环境，这也导致了公共行政向公共管理的转变。

这一转变体现了公共部门管理理念的变革。

公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。

它追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。

政府要治理但不实干，其职责是“穿针引线，把稀缺的公共资源结合起来以达到目的”，这就需要依靠多方力量来进行公共物品的供给。

非政府组织等社会自治力量的形成，改变了传统上政府垄断社会治理的主体地位。

公共管理主体构成的多元化传统公共行政的主体主要指政府组织，而现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所结成的网络，包括政府组织、非政府组织、非营利组织、社会中介组织、社会团体、民办非企业单位、民间组织等。

公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。

在多元的公共管理主体结构中，政府并非是唯一的行为主体，但是这并不意味其核心地位的动摇。

首先，政府作为典型的公共组织，代表的是最广大人民群众的利益，其存在的目的和功能就是提供公共产品和公共服务，尤其是社会核心公共产品与公共服务必须由政府直接提供和生产，政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向更胜一筹。

其次，政府在社会公共事务的管理中承担着“元治理”的角色，决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向以及整个公共管理的体制和运行，它与其他公共管理主体地位不一样，是其他公共管理主体的管理者和监督者。

非政府组织是指与政府相对的民间组织，强调与政府的区别，其概念外延太大，并容易被理解为除政府外的所有组织。

准政府组织是指介于政府与个人、家庭、企业之间的社会组织，其权力的来源、运作及其组织结构建制与政府相类似，即强调与政府的类似性质，这一概念容易与法律法规授权组织相混淆。

非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织，这一概念外延也太大，不仅容易被理解为除营利的经济组织、政党组织、宗教组织之外的所有组织，而且在现实中常常与其他概念混用，如有学者认为非营利组织与非政府组织可以换用，并将我国的事业单位和各种基金会组织看成是非营利组织。

社会中介组织是指存在于政府与个人之间，以自治为核心，承担部分公共行政职能的非政府组织，这一概念强调该类组织的中介性，其范围过于宽泛，缺乏分类标准，具有不确定性，因为其他组织如事业单位以至企业都具有中介性。

社会团体，是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”，民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，民间组织是一种泛称，没有法定含义。

公共管理主体行为的多元化公共管理主体的多元化不仅仅体现在主体数量上的多元化，而且这一多元化还体现在多重主体参与社会公共事务管理的过程中，具体表现在公共管理的价值理念、公共管理的途径、公共管理的工具及技术与方法等方面的多元化，正是公共管理行为本身的多元化不断重塑与完善着公共管理的主体结构。

（1）公共管理价值的多元化。

公共管理作为人类社会治理模式发展的必然趋势，伴随着其核心价值的重新确立。

在传统农业社会，秩序居于政府治理体系的核心价值地位，其他一切价值均服从于统治秩序的需要。

在工业社会中的政府治理体系中，公平与效率一直居于核心地位，但是，由于这种价值追求的活动建立在事实与价值分离的认识论基础上，而以工具理性原则指导下的官僚制将这种分离予以制度化，因而现实中，二者永远处于矛盾和冲突之中。

在公共管理模式下，服务在价值体系中由边缘位移至中心，成为基本的价值取向。

在服务价值的统摄之下，传统政府管理模式中的价值实现不再表现为手段与目的、实体与过程、理论与现实的分离式追求，它们之间的冲突和矛盾在得到消解的同时也得到提升。

服务作为公共管理的核心价值，在具体表现形式上总是以各种精神或原则的形式而存在，如现代化的效率观念、协调意识、法治信念、公民精神等等。

（2）公共管理途径的多元化。

长期以来，公共行政一直存在四种途径，即管理途径、政治途径、法律途径和政策途径。

管理途径强调效率、经济和效能；政治途径强调政府内部的代表性、回应性与责任性，倡导公民参与公共事务的管理；法律途径强调法治，倡导公平与公正，主张以依法行政、服务行政取代权力行政；政策途径则从政策周期的分析开始，强调政策制定与政策执行的不可分，主张分权的政策执行而非自上而下的政策执行。

上世纪90年代以来，网络治理逐渐成为公共管理的重要途径。

网络途径强调不同机构之间的合作，主张政府与社会其他组织建立双边以至多边合作的伙伴关系。

公共管理作为一种新型的社会治理模式，将综合采取上述多元的治理途径。

（3）公共管理工具的多元化。

随着政府与市场、政府与社会之间关系的变化，众多新型的管理工具被引入到社会公共事务的管理中来。

这些工具主要包括：财政性工具、民营化、放松管制、分散决策、流程再造、社区治理及公私伙伴关系、听证会等。

例如，在民营化过程中，既可将公营事业或资产转移给民间以实现国家从市场的撤资，也可通过签约外包、特许权、补助、抵用券等方式将公共服务委托给私营部门提供而政府只承担监督责任，还可通过放松管制等方式实现私营部门替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。

（4）公共管理技术与方法的多元化。

面对更加复杂和更具挑战性的环境，公共管理为达成其目标，不仅在观念、制度、结构、政策等方面实现创新，同时在管理技术与方法上也不断创新，企业管理中已经成熟的管理技术和方法不断被引入和借鉴。

公共管理技术主要包括目标管理、全面质量管理、绩效评估、标杆管理、无缝隙与顾客服务、危机管理等。

公共管理方法主要有系统分析与控制方法、决策方法、网络规划方法、行动研究方法、案例研究方法、实验研究和调查统计研究方法等。

201113041 迟迅2011年12月08日。