第二章公共事业组织
公共事业管理 二 公共事业管理的主体
第二章 公共事业管理的主体
第二节 非政府组织扩充公共事业管理的主体 三、非政府组织的特征
不由政府主导
不以营利为目的
在自愿的基础上组成 维护社会公益、服务社会；维护组织内成员利益，服 务成员 具有规范的组织形式
非政府性 非营利性
第二章 公共事业管理的主体
本章教学重点：
➢政府是公共事业管理的主体 ➢非政府组织扩充公共事业管理的主体 ➢中国非政府组织的发展概况 ➢中国非政府公共组织的类型及其特点 ➢非政府公共组织的区别和联系
第二章 公共事业管理的主体
第一节 政府是公共事业管理的主体 一、市场管理公共事业的局限 政府成为公共事业管理主体的原因，从根本上说是因 为存在市场失灵。
指政府和营利的企
指政府管理概念
一业、之外非的政一府切社组会织的概念在广义定义的
里的民间组织，
组织，即事业单位
外延上去掉企
包括在民政部门
非、政社会府团组体织和民（办Non-Go事v业er单nm位内en部tal Organ登iz记a的tio社n团s,和N民GOs）
的定非义企大业单致位有三种： 的社团
办非企业单位
第二章 公共事业管理的主体
第二节 非政府组织扩充公共事业管理的主体 二、与非政府组织相近的几个概念 4、志愿者组织（Voluntary Organization，VO）
是公民在不计报酬、自愿奉献自己的时间和精力为他人服 务的过程中自发组织起来的民间组织。
在内涵与外延上与非营利组织、非政府组织基本一致，但 更强调组织的志愿性，使用时还是要进行区分
➢保持社会经济的稳定增长 ➢政府提供公共物品和公共服务
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
【基础】绪论第二章公共事业管理1
【关键字】基础第一章绪论（本章节的内容是整个公共事业管理体系的基础和精髓）第一节物品和事务一、公共物品，准公共物品和私人物品并能够辨别公共物品和准公共物品（一）判定公共物品的两大特性：非排他性和非竞争性非排他性指个人消费某一物品时并不排斥其他人消费该物品（非排他性，技术上无法将不为之付费的人排除在该物品的受益范围之内）非竞争性指个人消费某一物品时并不影响其他人消费该物品的数量和质量（非竞争性，一个人使用某件物品并不妨碍其他人同时使用该物品）纯公共物品一般不能通过市场机制有企业和个人来提供，主要有政府来提供。
例子：国防，马路，海上灯塔等，利益完全分割的，每个人都可以自由分享（二）准公共物品是在公共物品的根底上新引入的研究本课程的概念，主要是指非竞争性和非排他性表现的不充分，或者只体现二者其中一个特性的某些特殊物品。
（例子）高等教育，收费的高速公路等，都不能完全的实现非竞争性和非排他性。
首先二者都是要有一定的收费标准的，也就是说不付费无法享受到正常的服务，因此不能表现完全的非排他。
收费在一定程度上成为了是否排他的一个标准。
二、公共事务，私人事务和准公共事务事务是物品形成的描述，是一种客观存在的界定。
因此可以把提供公共物品，私人物品和准公共物品的活动称为公共事务，私人事务和准公共事务。
三、社会公共事务随着人民生活水平的提高，人们的公共需求的增加，人们对于政府的分配公共物品和准公共物品的效率越来越不满，要求政府提高效率，导致政府职能的转变，从原有的单纯的政治管理和政治统治为主导的政治职能开始向经济职能，尤其是满足社会成员的公共需要的狭义的社会公共事务的转移。
广义的社会公共事务分为政治事务，经济事务和狭义的社会公共事务。
政治事务是以国家政权为核心的公共事务，包括阶级、政党、政府、国防、外交、民族、宗教、利益集团等活动。
在现代社会，各阶级、社会阶层、利益集团等社会政治力量，成立各类政党，通过取得或建立国家政权，统治和管理各类活动。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
第二章 公共事业管理的范围与体制《公共事业管理》PPT课件
第五节 公共事业管理的体制
• 二、中国传统事业管理制度的简要回顾
– 1．人事制度
• （1）编制管理制度。 • （2）用工制度。 • （3）工资制度。 • （4）考核与培训制度。
– 2．财务制度 – 3．社会保障制度
第五节 公共事业管理的体制
• 三、中国传统事业管理制度的特征与弊端 • 1．制度功能偏失
第五节 公共事业管理的体制
• 四、中国公共事业管理制度的变迁
– 3．政治因素作用下事业管理制度的变迁
事业单位人员扩张来自两个关键性政治因素， • 一是行政化编制的扩展导致的人数的增多。 • 二是行政改革与国有企业改革后的冗员，其中相当多地
部分流到了事业单位。
– 政府为改革选择战略，制定政策，从上而下地推 动事业体制改革进程，这在制度经济学中称为强 制性制度变迁。
第四节 公共事业物品有效供给的制度边界
• 一、信息成本与制度边界
– 当政府提供公共服务的边际信息成本恒为零或始 终接近于零时，从理论上说，政府提供公共服务 的范围便可以无所不包，即能够在广度上和深度 上包括城市全部公共服务的供给，形成完全的政 府一元化供给模式。
– 而在存在着信息成本或信息不对称的情况下，政 府搜寻信息的成本和监督成本都很高，采取政府 一元化供给模式就是代价极高、效率极低的一种 选择。
公共事业管理
第二章 公共事业管理的范围与体制
第一节 界定公共事业管理范围的标准
一、界定公共事业管理范围的标准
1．组织性质
2．产品特征 3．需求类型
第一节 界定公共事业管理范围的标准
• 二、公共事业管理范围界定标准的客观依据
– 1．需要、产品与组织标准的成本——收益导向性 – 2．需要、产品与组织之间存在着一种内在联系 – 3．需要、产品与组织的组合可以反映时代特征
第二章 资源配置与政府职能
第二章资源配置第一节资源的配置方式任何社会可以用来生产的资源（如土地、劳动力和资本等）无论在质还是在量上都是有限的，而这些资源要用来满足的人类的需求是无限的、多样的，于是产生了资源如何最优配置的问题。
一、资源配置的含义1、资源的含义(1) 稀缺（scarcity）：相对于人们的无限欲望，在一定时期内，社会资源是有限的。
基本假设：①人类的欲望是无穷的;②资源是有限的。
资源:土地（自然资源）；劳动力（体力/脑力）；资本；企业家才能；信息；时间(2)选择( Choice ) : 因为稀缺，人们不能得到所有想要的东西，不得不在各种用途之间作出选择。
这是稀缺的结果。
--------- 个人、企业和社会都面临选择问题。
(3)机会成本（opportunity cost）: 是作出一种选择而必须放弃的其他机会的最高价值（收益）。
——机会成本是作出一种选择的真实代价。
由于资源的稀缺性，人们在满足自己的欲望时，就必须进行选择，在多种用途中间选择，这样就产生了资源配置问题--- 如何更好地利用资源，才能最大限度地满足人们的愿望。
这就引申出了经济学的三个基本问题：(1) 生产什么，生产多少？(2)如何生产？(3)为谁生产？即产品如何分配，应首先满足哪些人的欲望？2、狭义的资源配置的含义狭义的资源配置是指生产领域的资源配置。
主要是指经济学的三个基本问题：土地、劳动力、资本等要素应用来生产什么、如何生产，为谁生产。
这三个基本问题事实上是通常所说的“效率”问题。
假设一个社会只生产两种产品--- 黄油和大炮，在既定资源和技术的条件下，两种产品最大产量的组合如下表：•经济必须做出选择•选择是有机会成本的•反映了资源利用效率的高低生产可能性边界（Production – Possibility Frontier）：是指一个经济社会在既定的资源和现有的技术水平下，所能生产的各种物品的最大产量的组合。
•生产可能性曲线的移动原因：资源总量增加、技术进步、灾害等•表现为：生产可能集的扩大（或者缩小）不同的经济制度对基本问题的回答是完全不同的。
【军队文职】《管理学》——公共事业管理的知识点总结
【军队文职】《管理学》——公共事业管理的知识点总结【大纲】第二章公共事业管理一、科技事业管理科技事业与科技事业产品；科技事业管理的概念；科技事业管理的内容；科技管理体制。
二、教育事业管理教育事业与教育事业产品；教育事业管理的概念；教育事业管理的内容；教育事业管理体制。
三、卫生事业管理卫生事业与卫生事业产品；卫生事业管理的概念；卫生事业管理的内容；卫生事业管理体制。
第二章I公共事业管理一、科技事业管理(一)科技事业与科技事业产品1.科技事业【(1)科技事业的概念】科技事业是指以满足社会共同需要为主要目标，由政府和公共部门主导的科技活动。
【广义的科技事业】包括自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学、人文与社会科学，与科技知识的产生、发展、传播和应用密切相关的全部有组织、有系统开展的活动。
【(2)科技事业的分类】1【研究与发展】①科技活动的核心，是指为增加知识的总量以及运用这些知识去创造新的应用而进行的系统的、创造性的工作②其中可以分为基础研究、应用研究和试验发展1【科技教育与培训】培养具有专门科技知识和技能的人才1【科技服务】有助于科学技术知识的产生、传播和应用的活动1【从研究本身的性质来看】可分为以下四类(1)基础科学研究。
主要指自然科学中的基本问题和基础理论的研究。
(2)人文社会科学研究。
关注和解决的是人类自身的知识和文化发展，以及整个社会政治、经济和文化的发展问题(3)应用技术研究。
在一定的基础科学研究的基础上根据现实的需要综合利用知识，将科学研究提供的物化可能变为现实。
直接针对现实的尤其是企业的需要，产品比较容易商业化，并通过市场方式提供(4)公益性研究和技术推广。
主要指涉及公众利益，难以分割的技术研究、运用和推广11按照目的和功能分类】(1)以满足企业或市场需要为主要目标的科技活动(2)以满足社会共同需要为主要目标的科技活动2.科技事业产品【(1)科技事业产品的分类】11基础科学研究概念】主要是指针对自然科学中的基本问题和基础理论的研究11基础科学研究特点】①研究成果是社会生存与发展必需的，是科技与经济发展的源泉和后盾②但难以在较短的时间内实现商品化,无法推向市场[(3)科技事业产品的公共产品属性】1【非竞争性和非排他性】①基础研究产品、人文社会科学研究产品、公益性研究和技术推广产品一般都具有非排他性和非竞争性②应用性技术研究产品则具有一定的非排他性，而且有一定的消费竞争性1【外部性】即外部收益性，体现在基础研究、人文社会科学研究、公益性研究和技术推广被具体的部门或个人应用时，会给社会生产力带来的巨大促进。
徐双敏《公共事业管理概论》笔记和课后习题详解 第二章 公共事业管理的主体【圣才出品】
第二章公共事业管理的主体2.1复习笔记一、政府是公共事业管理的主体1．市场管理公共事业的局限（1）市场无法有效地提供公共物品公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性，大部分公共物品只能整体消费，生产者一般无法制止消费者不付费“搭便车”。
企业没有足够的动力生产与销售公共物品，因此，市场对公共物品的供给必定不能满足社会需求。
（2）市场自己无法纠正经济活动的负外部性经济活动的负外部性是指生产者或消费者的经济活动对社会其他成员造成损害，但却不为此给予他人补偿，或给予的补偿并不能抵偿所造成的损害。
由于这些经济活动的负外部性是独立于市场机制之外存在的，所以它们也就不能通过市场机制自动削弱或消除。
（3）市场无法消除垄断垄断的出现破坏了公平竞争，限制了市场机制的作用发挥，而市场机制自身无法消除垄断，需要政府动用强制力才能限制垄断。
（4）市场自身无法维持经济发展的稳定性经济总是以高涨一低潮一恢复一再高涨的周而复始形式走向繁荣发达的。
经济的周期性会不可避免地影响市场机制的有效性，从而给资源配置、收入分配带来不利影响。
这些是市场机制自身无法解决的。
所以，单纯依靠市场机制并不能自动保持经济的稳定增长。
（5）市场机制会导致收入分配不公市场在收入公平分配领域的失灵，是指市场不能有效调节国民收入在社会各部门、各地区、各阶层和各成员之间合理分配，缩小收入差距，体现社会公平。
2．政府管理的优势（1）政府提供公共物品和公共服务一些投资巨大、回报期长的公共物品的供给，一直是政府发挥优势作用的领域。
在这些方面政府可以运用财政手段，动用公共权力的强制力，直接提供或引导、鼓励私人企业提供，以弥补市场的不足。
（2）保持社会经济的稳定增长政府可以通过制定和实行宏观经济政策，运用财政、货币和产业等各种政策手段，调控经济运行，既保持适当的经济增长速度，又有效控制物价上涨，抑制通货膨胀。
力求同时达到经济增长、发展高效和社会稳定等基本目标，使国民经济稳定、健康、高速发展。
第2章 政府与资源配置
一、资源配置方式 二、市场机制和资源配置 三、政府和资源配置 四、公共事业组织和资源配置 本章问题
一、资源配置方式
（一）资源最优配置的定义 1、狭义的资源配置 狭义的资源配置主要是指经济学的三个基本问题，即： 生产什么、如何生产、为谁生产 这三个经济学的基本问题实际上通常所说的“效率”问题。也就 是说，狭义的资源配置主要解决“效率”问题。 2、广义的资源配置 广义的资源配置要解决的问题包括：效率、公平和稳定。这也是 评价公共经济活动的三个基本原则。 （1）效率原则 a、效率的含义：对资源配置效率的含义最严谨的解释是意大利经 济学家帕累托（Pareto1848—1923）作出的，即帕累托最优状态： 如果社会资源的配置达到这种状态，即进行任何重新调整，都不 可能在不使其他任何人境况变坏，而使任何一人的境况更好，则就是最 优的，或最有效率的。 在现实中可以理解为：经济活动的任何措施，都应该使“得者所 得多于失者所失”，或“宏观上所得大于宏观上所失”，则资源配置有 效率。
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5、促进和保障社会公平 效率和公平是一对矛盾。如果说市场主要最求的效率，则政府则 有能力保障社会公平，如地区发展相对平衡、社会各阶层应该享有基 本公平的权利等。 6、应付紧急事件 政府有责任组织社会资源和理论处理紧急情况，如战争、灾难、 危机等。 政府有效履行以上职能的基本条件： 一是政府必须公证、诚实和廉洁； 二是政府必须是有能力的； 三是政府必须是有效率的； 四是政府必须是负责的。
Hale Waihona Puke 上一页 下一页（二）资源配置的方式 资源配置的方式主要有习惯、命令和市场 1、习惯 所谓“习惯”是指人们在社会经济活动中长期形成的，共同接收 和普遍遵守的惯例。提出具有法律或道德的约束力，并用来处理社会 基本经济问题。习惯作为一种社会力量保证了社会经济活动的秩序及 其延续。但是，习惯往往也窒息了社会的创新。 2、命令 命令主要是指由政府来作出有关生产和分配的决策。特别是在社 会动荡和特殊时期，政府机制是解决社会经济问题的有效方法。 但在经济发展的正常时期，这种方式必然造成经济决策权的集中 和社会组织的等级制度，并导致社会经济活动服从于上层特权阶层的 偏好和利益，而不是于增进社会福利的消极后果。 3、市场机制 市场机制配置资源主要是靠竞争的价格制度来决定。消费者、生 产者和要素所有者根据自己的利益来进行选择，分散作出决定，并通 过交换来达到目的。
公共事业管理概论 第二章 公共事业管理的主体
灵活性
官僚制结构，机械 系统，稳定但缺少灵活 性
与公民间明确的契 约关系 公共利益导向，但 目标多元，经常相互冲 突 税收和部分捐赠
注重合作，组织结构简单， 有机系统，灵活性较强
与社会的契约关系不强，但 受多方力量的影响监督 某一特定的公共利益导向， 目标尽管难以衡量但单一 会费，捐赠，不以营利为目 的的营业收入，政府拨款
自由放任主义
“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的 暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人 受其他人的欺负和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机 构，……君主或者国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和 公共工程。”
——亚当·斯密《国民财富的性质和原因的分析》
工商部门以企业形式登记的社团（扩大范围：未能合法 注册登记的社团） 学术性、行业性、专业性、联合性社会团体（中国行政 管理学会、湖南省收藏学会、长沙总商会、中国青少年 发展基金会、全国工商联） 3、民办非企业组织 民办高校、新东方学校、体育健身俱乐部
思考：为什么需要非政府组织
3、我国非政府组织的发展
（1）发展历程
非政府组织改造建设时期（建国到1978年） 重新发展时期（1979到1992年） 广泛发展时期（1992年至今） 2005年底，民间组织32万，社会团体17.1万，民 办非企业单位14.8万，基金会975个 2006年底，民间组织32万，社会团体18.6万，比 上年增长8.8%，民办非企业单位15.9万，比上年 增长7.4% 我国现有2768家环保民间组织 从业人数22.4万人 -广西新闻网 中华人民共和国民政部民间组织管理局
公共事业管理概论第二章
第二章公共事业管理的主体一、公共事业管理的主体系统（一）主体的概念要研究公共事业管理主体的问题，必须首先揭示主体概念的科学含义。
马克思主义哲学指出，主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象，并在对象身上展示自身内在本质力量的人。
根据马克思主义哲学关于主体问题的基本观点，公共事业管理主体指在公共事业管理中起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。
由于我国公共事业管理是一个较新的概念，对它的研究现状还处于探索阶段，对公共事业管理范围的界定还比较模糊，因此在对其主体的界定问题上也还存在较大的分歧。
（二）关于公共事业管理主体的探讨第三部门是公共管理主体的观点，在国外没有公共事业管理这一概念，但国外在政府和市场之间有一个中间层，活跃在这一领域并起主导作用的是第三部门。
第三部门自20世纪70年代在国外开始出现后，就以极快的速度超前发展。
在国外由于第三部门具有比政府公共部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础，所以它能够使公民的参与需要得到满足，环节社会突出问题的压力，并起到制度创新的作用，还能解决一些政府解决不了的问题，从而避免“政府失灵”现象的产生。
同时由于第三部门具有非营利性、社会志愿的特点，所以它能够通过社会福利服务这种利他行动来促进社会伦理的完善，增进社会的信任基础，解决市场所不能解决的问题，从而避免“市场失灵”现象的产生。
第三部门的活动既不基于一种强制性的规范，也不以交换服务或商品来获得利润，其显著特征是非营利性、志愿性和专业性。
第三部门的兴起，在政府与公民之间搭起了一座沟通的桥梁，一方面它传导政府政策，另一方面又反映民众的诉求。
第三部门的出现改变了社会的二元结构，使社会朝着“国家-市场-志愿组织”的三元结构发展，显示了其强大的社会功能，因而成为公共事业管理主体。
公共组织是公共事业管理的主体的观点，国内部分学者认为，现代社会的公共事业管理主体，是在一定环境中产生的以政府为核心的公共组织系统。
第二章 公共事业管理发展的演变
Public Affairs of Administration
2.1西方国家的公共事业管理
公共事业管理职能的沿革
新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新 制度学派、产权学派和公共选择学派等组成的理论群 体。他们针对“政府失效”，积极提倡自由企业制度， 强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制， 加强市场的作用。 新保守主义指出，国家干预的实践并不成功，反而 导致滞胀；限制了人们的工作积极性和个人自由，导 致浪费；政府在力图弥补市场失灵的过程中，不可避 免地产生政府失灵；市场是实现资源配臵的最佳途径；
第二章 公共事业管理发展的演变
Public Affairs of Administration
2.1西方国家的公共事业管理
公共事业管理职能的沿革
德国： 从19世纪开始，伴随经济发展，失业、贫困、环 境、卫生等问题日益严重，以德国以创始者的福利国 家开始出现。 19世纪80年代（俾斯麦执政期），德国先后通过 疾病、伤残和老年三项保险法案，并于1911年合并为 《德国保险制度》。 到二战前，一个以疾病保险、工伤保险、养老保 险和失业保险为主要内容的社会保险体制已在德国基 本形成。
西方国家早期政府公共事业管理职能相当有限。 “管得最少，政府最好”——亚当· 斯密 “19世纪中叶时，政府的视野是很有限的，主要的兴 趣就在外事活动和维持治安。”——约翰· 格林伍德 《英国行政管理》
第二章 公共事业管理发展的演变
Public Affairs of Administration
2.1西方国家的公共事业管理
第二章 公共事业管理发展பைடு நூலகம்演变
Public Affairs of Administration
公共事业管理第二章课后习题
公共事业管理第二章课后习题第二章组织与公共事业管理复习思考题1．政府组织有何特征和体制优势？现代意义的政府组织一般指执行国家权力，进行政治统治和管理社会公共事务的机关。
首先，政府是由社会公共需要而产生的，因此具有公共的性质。
即具有公共性的特征。
其次，强制性是政府公共权力得以成立并运行的基本保证，因而作为拥有公共权力的政府，其行为的强制性特征总是显而易见的。
再次，作为行使公共权力的政府组织，其功能涉及社会的所有领域和所有个体，因而具有普遍性。
再是执行性。
执行性是指政府组织执行立法机构制定的各项法律，根据立法机构的授权，出台具体的政策、措施管理科教文卫体等公共事务。
最后是规范性。
政府体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系的总和。
政府虽不是万能的，不能包办一切，但在社会事务中具有独特的优势。
第一，政府为社会提供有效的制度。
第二，政府提供公共物品，解决外部问题、信息不对称问题和垄断问题。
第三，政府能够较好的解决社会问题，促进和保障社会公平。
第四，政府能够依靠其强制性的特点保护自然资源和生态环境。
第五，在一些情况下，政府可凭借其强大的资源汲取能力、社会动员能力，能够在短时间内应对紧急事件。
2．政府失灵有哪些具体表现？第一，由于政府的主观发展努力同以人为中心的发展要求有差距，民众往往处于被动地位，在有些情况下政府的努力同民众的努力相抵触。
导致政府难以制定并执行符合民意的公共政策。
第二，政府的权利集中化趋势、体制僵化和官僚化趋势往往导致政府体制对社会经济发展中的新问题和突出问题反应迟钝。
第三，政府活动易滋生寻租行为，出现不公正现象，造成其在经济上的特权，阻碍社会生产效率的提高。
第四，政府在解决垄断和外部性问题时难免对市场机制造成破坏，因而产生新的问题。
此外，政府的调节功能是有限的。
3. 事业组织有何优势和局限性？事业组织是依照一定的规则或有关政策、法规、法律，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的公共组织。
第二章 公共事业管理的主体(重点)
第二章公共事业管理的主体第一节现代市场体制的职能优势和局限性一、市场体制的职能优势信息传递的效率;激发商朝社会财富的创造力；有效地组织社会经济活动。
二、市场体制的局限性市场竞争的不完全；市场体制有时难以实现社会公平；市场体制有时难以实现发展的可持续性要求；市场体制有时难以实现宏观经济的稳定。
由于现代市场体制的局限性，使得在现代市场体制下企业在提供某些物品和服务时失灵。
第二节现代国家体制的职能优势和局限性一、现代国家体制的职能优势提供法律，维护竞争的市场；提供和维持市场得以正常运作的稳定经济环境；促进资源的合理利用，保护生态环境；从事社会发展活动，提供基本的社会服务；促进和保障社会公平；应付紧急事件。
二、现代国家体制的局限性国家的主观发展努力同以人为本为中心的发展要求和有距离；政府有不少发展努力是低效率的；国家有可能是不公平的；决策时滞。
第三节公共事业体制的职能优势和局限性一、公共事业体制的职能优势非营利性；沟通性；低成本；创新性；开放性。
二、公共事业体制的局限性志愿失灵最为突出的表现是筹款不足；志愿活动的狭隘性；志愿组织的家长作风；志愿组织的业余性；志愿活动产出的质量难以测定和度量。
三公共事业体制局限性的克服（结合案例）P32第四节公共事业管理的主体一、第三部门是公共事业管理主体的观点第三部门的兴起一方面它传导政府政策，另一方面又反映民众的诉求。
二、公共事业组织是公共事业管理主体的观点政府是公共事业管理主体体系中最为基本的组织，也是整个管理主体系统的核心。
三、公共事业组织是公共事业管理的主体的观点公共事业组织能更好的满足社会多元化的需求，从而成为公共事业管理的主体。
公共事业组织能有效的承担社会化服务，从而充当公共事业管理的主体。
承担政府部门的具体执行性、事务性的职能，从而成为公共事业管理的主体。
公共事业组织可以有效地和政府合作，从而充当公共事业管理的主体。
公共事业管理第二章
某地区医疗卫生服务体系建设。介绍该地区医疗卫生服务体系的现状和面临的挑战，分 析政府如何通过制定医疗卫生发展规划、优化资源配置、推进医疗卫生信息化建设等措
施，提升医疗卫生服务水平和满意度。
从实践中看公共事业管理的发展
实践中的创新与发展
面临的挑战与应对策略
总结国内外公共事业管理的实践经验，探讨 政府在公共事业管理中的创新举措和发展趋 势，如数字化技术的应用、跨部门协同治理、 公众参与等。
政策对法规进行补充和完善
政策可以根据实际情况对法规进行细化和补 充，提高法规的可操作性。
法规与政策相互促进
法规为政策提供稳定的制度环境，政策则通 过实践不断完善和推动法规的发展。
05 公共事业管理的实践与案 例
国内外公共事业管理实践
国外公共事业管理实践
以美国、英国、新加坡等发达国家为例，探讨其公共事业管理的体制、机制、政策等方面的实践经验 ，如市场化改革、公共服务外包、政府与社会资本合作等。
职能和手段相互依存、相互促进
公共事业管理的职能和手段是相互依存、相互促进的关系。职能的履行需要依靠有效的手段，而 手段的运用也需要以职能为目标导向。
根据不同情况灵活运用不同手段
在公共事业管理中，应根据不同情况灵活运用法律、经济、行政和社会等手段，以实现最佳的管 理效果。
04 公共事业管理的法规与政 策
公共设施
公共服务
主体与客体的关系
管理关系
01
主体对客体进行管理，确保公共资源的合理配置和公共服务的
有效提供。
服务关系
02
主体为客体提供服务，满足社会公众的需求。
互动关系
03
主体与客体之间存在互动关系，客体对主体的管理行为和服务
公共事业管理概论(娄成武版)各章知识点归纳
第一章绪论1、公共需要的特点：客观性、社会性、多样性2、通常人们把具有非排他性、不具有非竞争性的产品称为公共资源，将具有非竞争性、不具有非排他性的产品称为俱乐部产品。
3、公共物品分为：纯公共物品、准公共物品——拥挤性公共物品（道路、桥梁）、价格排他性公共物品（公园、文化遗产）4、公共物品：是指完全是为了满足社会共同需要的物品，或者说是满足全体社会成员需要的物品。
5、准公共物品：指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大外部收益的产品。
6、准公共产品的特点：①非排他性和非竞争性特点的不充分性；②外部性7、准公共产品的分类：①拥挤性准公共物品；②价格排他性准公共物品8、公共事务：是生产公共物品的活动，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其产品具有完全的“非排他性”，可以直接满足社会公共需要。
9、准公共事务的特点：公益性中介性、非营利中介性10、公共事业：是指由特定的社会组织及其成员以满足社会群体需要和社会公共需要为目的，向社会提供准公共物品和某些公共物品，为经济发展、社会管理和公众生活创造有利条件而进行的活动或事物。
11、公共事业的特点：公众性、公用性、公益性、非营利性12、社会公共事业：指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。
13、社会公共事业的特征：公共性、劳务性、非营利性、阶级性14、公共事业管理与企业管理的区别：①管理目的不同（公益性/盈利性）；②管理的运行轨道不同（整个过程受到法律的限制/主要在利益轨道上进行）；③物质资源来源不同（收入及政府补助/所获取的利益）；④绩效评估不同（社会效益/经济效益）。
15、公共事业管理与行政管理的区别：①管理主体不同（公共事业组织/政府机关）；②管理方式不同（在国家政策应倒下提供技术和辅助性服务/等级制）；③管理的直接性和间接性不同（直接性管理/间接性管理）；④阶级性不同（反映长期历史发展对社会管理的客观要求/反映特定阶段统治阶级的特殊要求）。
第二章公共事业管理主体
第三，在提供公共服务和承担公共责任上 区别于政府。
▪ 非营利性，即不以营利为目的，或组织的 存在目的不是积累财富或创造利润，而是 实现社会的公共利益，组织的利润不能分 配给所有者和管理者: 其资产不属于任何个人；组织利润不得 分红；当组织解散或破产时，其剩余资产 只能转交给其他公共部门继续用于公益或 互益目的。
寻租涉及两个方面的行为主体：一是寻求 政府特别优惠的市场经济主体；二是掌握 分配政治资源和经济资源的政府官员。
寻租行为的类型： ▪ 政府经济管制中的寻租（价格管制） ▪ 通过关税和配额的寻租 ▪ 通过政府特许权的寻租 ▪ 政府定货 ▪ “贿选”
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3、政府失灵导致政府在提供公共物品 时的限制表现在：
“盈利”、 “赢利”与“营利” 概念的 区别：
▪ “赢利”指赚得利润（make profit）,或赚 得了利润（profit），强调结果；
▪ “盈利”强调得到的利润（profit）或较多 的 利润（many profits）,强调果实；
▪ “营”突出的是谋求某种目的， “营利” 是指以利润为目的（seek profits, for profits）,强调过程及目的。
另一种含义是同主流的或精英的文化、阶层相对 应的弱势阶层。比如一些不太受到重视的民间、 小市民的文化、习俗或活动等。例如在台湾民进 党的行动纲领中，有一条是这样表述的：“文化 鼓励草根文化，维护文化财产及民间技艺，加强 巡回展览演奏，平衡城乡文化发展。”
2、公共事业组织的局限性，即“志愿失灵”
▪ 筹款不足 ▪ 非独立性 ▪ 志愿活动的狭隘性 ▪ 志愿组织的家长作风 ▪ 志愿组织的能力不足 ▪ 结构不合理（功能结构、服务对象结构）
政府-公共事业组织的合作模式中的 负面影响 ：
公共事业单位管理制度范本
第一章总则第一条为了规范公共事业单位的管理工作，提高工作效率和服务质量，保障公共利益，根据《中华人民共和国事业单位登记管理暂行条例》及相关法律法规，特制定本制度。
第二条本制度适用于所有公共事业单位，包括但不限于教育、卫生、文化、体育、科技、环保等领域的单位。
第三条公共事业单位的管理工作应当遵循以下原则：（一）依法行政，严格规范；（二）以人为本，服务至上；（三）公开透明，民主决策；（四）勤政廉洁，高效务实。
第二章组织机构与职责第四条公共事业单位应当建立健全组织机构，明确各部门职责，确保各项工作有序开展。
第五条公共事业单位的内部组织机构包括：（一）领导班子；（二）行政部门；（三）业务部门；（四）监督部门。
第六条领导班子负责全面领导公共事业单位的工作，其主要职责包括：（一）贯彻执行国家法律法规和政策；（二）制定单位发展规划和年度工作计划；（三）审批重大决策和重要事项；（四）加强党风廉政建设，落实全面从严治党要求。
第七条行政部门负责行政事务管理，其主要职责包括：（一）负责单位人事、财务、资产、采购等工作；（二）组织实施单位内部规章制度；（三）协调各部门工作，确保单位各项工作顺利开展。
第八条业务部门负责具体业务工作，其主要职责包括：（一）根据单位发展规划和年度工作计划，组织开展业务活动；（二）提高业务水平，创新工作方法，提升服务质量；（三）加强业务培训，提高员工业务素质。
第九条监督部门负责对单位工作进行监督检查，其主要职责包括：（一）监督检查单位领导班子的决策执行情况；（二）监督检查单位内部规章制度执行情况；（三）受理投诉举报，维护公众合法权益。
第三章人力资源管理第十条公共事业单位应当建立健全人力资源管理制度，加强员工队伍建设。
第十一条公共事业单位应当严格执行国家有关工资、福利、社会保险等政策，保障员工合法权益。
第十二条公共事业单位应当加强员工培训，提高员工业务素质和服务意识。
第十三条公共事业单位应当建立健全考核评价机制，对员工进行定期考核，奖优罚劣。
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2020/12/10
第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
第2章 公共事业组织
2.1 国家与社会的关系
•2.1.1 “市民社会”
•1.市民社会的由来与发展
•（1）古典市民社会理论
•① “ 市民社会”（civil society，也称“公民 社会”） 一词最早出现于亚里士多德《政治学》， 其指古希腊的城邦社会。
“第三部门”，这个概念由美国学者列 维特最先使用。
20世纪70年代出现了对“第三部门” 大规模的研究。“市民社会”理论和实践的 成熟与发展以及实用性研究的转向，使得其 与“第三部门”的关系也因此越来越密切， 两种研究出现了合流的趋势。
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
☆西方市民社会的成熟很大程度上依赖于西方的法制。
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第二章公共事业组织
②从市民社会自身发展来看：
☆ 市民社会的发展离不开第三部门， 市民社会实质上是第三部门及其活动的集 合。
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.1 国家与社会的关系
2.1.2 “第三部门”
念。 ☆承认市民社会是优先于政治社会而存在的。
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.1 国家与社会的关系
③黑格尔《法哲学原理》对现代意义的“市 民社会”概念影响很大。
市民社会是处于家庭和国家之间的地 带。它是市场，是社会的商业部分，是市 场得以运作以及其成员得以保护所需的制 度和机构，它是同时与自然社会（家庭） 和政治社会（国家）相对的概念。
2.2 公共事业组织的概念和特征
2.2.1 组织的概念和分类
1.组织的概念
从结构上：组织是特定的群体为了共同的目 标，按照特定原则，通过组织设计，使得相关资源 有机组合，并以特定结构运行的结合体。
从功能上：组织是为达到组织目标而对必须 从事的各项工作或活动进行分类组合，通过组织设 计、职位设计、授权诸环节确定组织的管理幅度和 管理层次，进行组织结构的整合，协调上下左右关 系的活动过程。
☆市民社会的构成是各类社团 ☆非政府性 ☆非营利性
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.1 国家与社会的关系
2.中国市民社会的发展特点
（1）我国“民间社会”与西方市民社会 的相似特征：
①二者都是从国家过度干预状态下趋于 独立的。
②二者都是市场经济作用的结果。
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
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2.1 国家与社会的关系
②文艺复兴时期，市民社会理论得到契约论思想家的 支持，成为反对君权神授思想的重要理论武器。
这一时期，市民社会概念的使用特征为： ☆对市民社会概念的使用具有强烈的道德判断
意味。 ☆往往在政治社会的意义上使用市民社会的概
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第二章公共事业组织
☆按照国民经济行业分类 ☆按照非营利组织的工作性质、活动领域分类 ☆按照机构成立程序、业务性质等因素分类 ☆按照经费来源分类
则
和民办非企业
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.2 公共事业组织的概念和特征
2.2.2 公共事业组织的概念与分类
1.公共事业组织的概念
从公共事业组织的本质和功能角度：公共事 业组织是按照一定原则，以独立、公正为原则， 凭借自身特有的功能、资源为社会提供各种服务 的公益性组织。
（1）国际上的分类 ☆联合国国际标准产业分类体系（ISIC）
三小类、15分项 教育类 医疗与社会工作类 其他社区社会与个人服务类
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第二章公共事业组织
☆欧共体经济活动产业分类体系（NACE）
教育类 医疗卫生类 其他公众服务类 休闲与文化类
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第二章公共事业组织
☆美国慈善统计中心设计的免税团体分类体 系（NTEE）
③二者都代表着与政治、经济相对的市 民生活领域。
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.1 国家与社会的关系
（2）中国“民间社会”的发展向“市民社会”的借鉴之处：
①从市民社会建立的外部环境看：
☆国家与市民社会是相对分立的领域，市民社会具有独 立的生存空间，国家确认市民社会是相对分立的领域，市 民社会具有独立的生存空间，国家确认市民社会中各类组 织活动的权利，凡是能增进国家利益的或公共利益的活动， 国家都予以保护和支持。
从公共事业组织的目标和职能角度：我国公 共事业组织包括事业单位、社会团体（不包括民 主党派等政治组织和政治性职能很强的工会、共 青团、妇联等群团组织）和民办非企业单位。
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.2 公共事业组织的概念和特征
2.公共事业组织的分类
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
2.2 公共事业组织的概念和特征
2.组织的分类
分类标准 按组织的目标
非公共组织和公共组织
按组织的基本性 质
营利性组织和非营利性组织
按组织的活动内 政治组织、经济பைடு நூலகம்织和社会组织 容和社会功能
按分类管理的原 机关、事业单位、社会团体、企业
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
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2.1 国家与社会的关系
（2）当代市民理论 ☆帕森斯的理论 ☆哈贝马斯理论 ☆柯亨和阿拉托的理论
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第二章公共事业组织
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2.1 国家与社会的关系
①“市民社会”在当代的发展大体体 现的特征，表现如下：
☆约翰·霍普金斯大学组织比较研究中心设 计的非营利组织国际分类体系（ICNPO）
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第二章公共事业组织
•公共事业管理概论
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2.2 公共事业组织的概念和特征
（2）国内分类
☆按照市场中介组织与非市场中介组织分类
市场中介组织与非市场中介组织 前者：服务、沟通、公证和监督等 后者：保障、管理、法律服务