经济责任审计第二节 基础理论综述

第二章经济责任审计基础理论第一节经济责任审计的历史沿革一、从世界审计史中寻找经济责任审计的历史痕迹（一）古代的经济责任审计⏹古埃及—监督官⏹古希腊—议事会（二）中世纪的经济责任审计法国—审计厅（三）现代的经济责任审计⏹法国—会计法庭⏹西班牙—审计法院⏹日本—会计检察院⏹美国—政府责任署二、我国经济责任审计的四个发展阶段⏹（一）厂长（经理）离任审计阶段（1985）⏹（二）承包经营责任审计阶段（1987）⏹（三）领导干部任期经济责任审计阶段（1995）⏹（四）全面推进经济责任审计阶段（2006）⏹目前，全国各级审计机关对各级次、各类别领导干部的经济责任审计已经全面展开，省部级领导干部经济责任审计也已常态化、制度化，形成了以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合的审计模式，逐步建立起了重要领导干部任期内的轮审制度。

⏹据统计，2008年以来，全国共审计22多万人次，其中：省部级领导干部160多人次、地厅级4600多人次、县处级5万多人次、乡科级17万多人次。

查出被审计领导负有直接责任的问题金额有1000多亿元；查出领导干部涉嫌以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产等问题，被审计领导干部及其他人员2580多人被移送纪检监察和司法机关处理。

第二节经责审计现行的主要法律法规一、《审计法》和《审计法实施条例》2006年6月1日实施的新《审计法》第二十五条规定：审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。

二、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》⏹2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施，并于12月8日向社会公布。

⏹《规定》自2010年10月12日起施行。

1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于经济责任审计的两个暂行规定同时废止。

⏹明确并扩大了审计对象。

涵盖了从乡镇级到省部级的党政领导干部，以及国有企业的法定代表人。

⏹完善和细化了责任划分种类。

将其划分为三种，即直接责任、主管责任和领导责任，并明确了责任划分的依据。

这种责任划分充分考虑到实践中的可操作性和审计结果利用的便利性，更加明确和具体。

⏹有效利用审计结果的有效运用。

一是各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度。

二是干部管理监督部门应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。

⏹明确了审计机关主要领导干部经责审计的组织方式。

《规定》明确地方审计机关主要领导干部的经济责任审计，在本级党委与上一级审计机关协商后，由上一级审计机关组织实施，也就是说按照“上审下”的原则进行审计。

⏹确立了申诉和申请复核制度。

规定被审计领导干部对审计报告有异议时，提起申诉和申请复核的途径及期限，以及审计机关办理复查和复核的期限。

三、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》2014年7月27日中央经济责任审计工作部际联席会议成员单位联合印发。

⏹在审计对象方面，细化明确了党政主要领导干部和国有企业领导人员审计对象范围。

⏹在审计内容方面，细化明确了地方各级党委和政府主要领导干部、党政工作部门主要领导干部和国有企业领导人员的审计内容，将自然资源资产的开发利用、履行有关党风廉政建设第一责任人职责等情况列入了审计内容。

⏹在审计评价方面，明确了审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题。

在责任界定方面，细化列举了直接责任、主管责任的情形。

⏹在审计报告方面，明确了经济责任审计报告和审计结果报告的内容。

⏹在审计结果运用方面，明确了联席会议成员单位、有关主管部门在审计结果运用中的主要职责。

⏹在组织管理方面，经济责任审计的组织管理实行联席会议或领导小组制度。

成员单位一般包括纪检监察、组织、编制管理、人力资源社会保障、审计、国有资产监督管理等部门，负责领导本地区经济责任审计工作，统一组织协调经济责任审计的规范、计划、实施、结果运用和督查调研等。

在实践中，逐步形成了各部门“审前共商、审中协作、审后运用”的协调配合机制。

第三节经责审计的对象与范围一、经责审计的客体审计对象经济责任的载体（一）审计查证对象⏹1.被审计单位会计资料及其他资料⏹2.被审计单位的财产实物⏹3.被审计领导干部组织经济活动的行为⏹（二）审计监督客体⏹审计监督的基本目标是：保证经济活动的合法性、合理性和有效性，审计主体必须对整个“经济活动”实施控制，这是确定审计监督对象的前提⏹经济活动是指整个生产、管理、经营活动系统。

包括决策活动、组织活动和作业活动三个层次。

决策活动决定经济活动的方向和性质，组织活动决定决策贯彻的执行程度，作业活动反映决策、组织活动的效果。

⏹审计监督对象是决策层次和组织层次。

⏹审计监督的具体对象有：⏹1.政府部门的财政收支；⏹2.国有或国有控股企事业单位的财务收支；⏹3.国有或国有控股金融机构的信贷收支；⏹4.国民经济决策管理活动、大型投资项目的立项、概预算的编制执行活动、各项事业发展管理活动等等⏹（三）经济责任审计的评价客体⏹经责审计的特殊性在于查证监督领导干部个人的“经济责任”。

因此，评价对象是被审计的党政机构领导干部和企事业单位主要负责人。

思考：⏹受河南省委组织部、省监察厅的委托，2009年河南省审计厅首次对省辖市法院院长、检察院检察长、公安局局长进行经济责任审计，首批有6人接受审计。

⏹审计法中确定的被审计单位指党政机关、国有企业、事业单位，能否对司法机关的领导干部实施经济责任审计？⏹《审计法》第二条：国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。

⏹《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第二条：“党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：⏹（一）地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；二、经责审计的范围⏹（一）经责审计被审计对象的范围⏹1.党政机关经责审计被审计人员范围⏹党政主要领导干部经济责任审计对象涵盖了从乡镇级到省部级的所有党政主要领导干部。

⏹注意区分行政主要负责人和党委主要负责人的关系⏹主要包括三类人员：⏹一是地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；⏹二是中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；⏹三是上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

思考：⏹对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人能否进行经责审计？⏹村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织⏹《实施细则》首次明确，根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。

⏹2.企业经责审计被审计人员范围⏹国有和国有控股企业的法定代表人，其中包含国有和国有控股金融企业的法定代表人。

思考：⏹很多国有企业的董事长、总经理、党委书记等不是企业的法定代表人，审计机关是否对其进行经济责任审计？⏹《实施细则》明确审计机关可以对上述企业中不担任法定代表人但实际行使相应职权的董事长、总经理、党委书记等企业主要领导人员进行经济责任审计。

⏹（二）经责审计的时间范围⏹1.领导干部任职期初审计⏹以摸清家底、明确领导干部责任目标、分清上任和下任的经济责任为重点。

⏹2.领导干部任中审计⏹以检查监督任职期间合理、合法履行经济责任为重点⏹3.领导干部离任审计⏹任期届满或因其他原因离职后，到新岗位上任之前对任期内经济责任履行情况的审计⏹离任审计有利于全面评价被审计领导干部任职期间履行经济责任情况，但存在实效性不强、不利于整改和审计结果利用等问题。

近年来，各地在开展离任审计的基础上，前移监督关口，积极推行任中审计，增强审计的实效性，避免“秋后算账”，注重发挥经济责任审计的建设性作用。

⏹因此，目前的经责审计以任中和离任为主。

第四节经责审计的内容⏹（一）以审计对象的内容（党政、事业单位领导干部）来划分可分为：⏹1.财政财务收支管理责任审计——财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况；⏹2.固定资产管理责任审计——资产实物的管理和使用情况，重要项目的建设和管理情况；⏹3.内部控制制度的建立和执行情况，对下属单位财政财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况等（二）以审计类型（国有企业）来划分可分为（2011年国资委对经济责任审计内容的划分标准）： 财务基础审计经济责任评价 综合绩效评价 审计内容AB CA 财务基础审计的主要内容：财务收支真实性审计资产质量变动状况审计经营成果审计重大经营活动和经营决策审计经营合法合规性审计B 企业绩效评价：运用规定的评价体系（国资委令第14号）●财务绩效定量评价，从盈利能力、资产质量、偿债风险和经营增长等四方面进行定量评价●管理绩效定性评价，8项定性评价指标客观公正评价业绩与不足完成企业绩效评价评价报告C 经济责任评价客观公正评价业绩与不足分清经济责任（直接责任、主管责任、领导责任）形成评价结论完成经济责任审计报告。