论我国政府人事管理职能的战略转型_刘昕

[收稿日期]2006-11-20 [作者简介]刘昕(1970)),河南开封人,中国人民大学副教授,主要从事公共组织人力资源管理方面的研究。

论我国政府人事管理职能的战略转型刘 昕(中国人民大学公共管理学院,北京100872)[关键词] 政府;人事管理;战略转型[摘 要] 随着国际和国内环境的变化,我国政府部门的人事管理职能越来越不能适应政府行政管理体制改革的要求,这种传统的人事管理职能缺乏与组织战略之间的联系,同时灵活性和系统性也较差,因而对政府绩效的贡献不足。

因此,必须尽快完成政府人事管理职能的转型,才能帮助我国政府顺利实现从管制型政府向服务型政府的转变,实现构建和谐社会的宏伟蓝图。

[中图分类号]F63013[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2007)02-0025-07一、实现我国政府人事管理职能战略转型的紧迫性和必要性进入21世纪以来,随着全球经济一体化步伐加快、中国加入WT O 、国际恐怖主义威胁凸显、知识经济时代的来临、社会主义市场经济深入发展,中国的经济和社会面临着深刻的转型,使得我国政府所面临的宏观和微观环境发生了很大的变化,这些变化对我国政府的整体治理能力提出了前所未有的高水平要求。

在这种情况下,中国政府的人事管理职能必须尽快突破传统的人事管理思维和工作惯性,积极完成战略转型,从而通过塑造一支士气高昂、训练有素、高效廉洁的公务员队伍来帮助中国政府顺利迎接各项挑战。

此外,在中共中央第十六届六中全会做出的关于构建社会主义和谐社会的重大决定中,中央已经明确提出,要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化机构设置,更加注重履行社会管理和公共服务职能。

在这种情况下,政府人事管理职能将会面临新的挑战,如果我国政府的人事管理职能不能帮助政府吸引到合适的人才,同时留住和激励他们,无法帮助政府强化自身的能力建设,则中国政府就很难完成从管控型政府向服务型政府的重大转变,从而也不利于建设和谐社会的伟大目标早日实现。

从现实情况来看,尽管我国于1993年就颁布了《国家公务员暂行条例》,到2005年又正式颁布了《国家公务员法》,这充分说明我国在政府部门的人事管理方面已经取得了长足的进展,但是不可否认的是,我国政府的人事管理制度是从计划经济体制下发展而来的,长期形成的工作思维、工作方式以及工作惯性仍然对我国政府人事管理职能产生着极大的制约。

在计划经济时代,中国政府的人事管理思想、方法和工具直接影响着中国的其他各种组织(如事业单位和各种所有制类型的企业)。

当时,政府被视为中国社会各种组织的25人事管理职能的标杆、领头人和创新者,而其他机构都是追随者,它们所做的只是通过模仿和最小限度地调整政府人事管理工具和方法来适应本组织的需要。

然而,到了今天,我们可以明显看出,在社会主义市场经济的大环境中,中国的很多企业(包括一部分事业单位)已经完全摒弃了传统人事管理的思想和方法,它们积极探索与本组织的环境、战略、使命以及竞争态势相适应的各种新型人力资源管理方法,形成了很多新的人力资源管理理念、工具和方法,极大地激发了组织成员的活力,改善了组织绩效,增强了组织的竞争力。

而反观我国政府部门的人事管理职能,尽管在公务员的招聘甄选、领导干部选拔、绩效考核以及薪酬管理等方面取得了一些进步,但是总体而言,仍然停留在传统的人事管理层面,工作比较被动、僵化,人事管理工作与政府机构的使命和战略之间也缺乏联系,没有能够充分发挥帮助政府机构吸引、保留和激励各类人才的作用,同时,公务员队伍的总体满意度也不是很高,这种情况不能不引起我国政府的关注。

从外部情况来看,随着我国社会主义市场经济的不断发展,政府和企业以及其他社会组织之间对优秀人才的争夺却变得越来越激烈,在这种情况下,政府人事管理水平的落后已经使政府在和企业等其他社会组织竞争人才方面陷入不利的境地。

近些年来,尽管每年都有大批大中专毕业生以及社会人员报考国家公务员,这可以说明政府中的职位对于社会来说还是有吸引力的。

但是我们必须看到,这种情况也是因为大学毕业生的绝对人数大规模增长造成的,事实上,到企业求职的人数和报考公务员的人数是一样在增加的。

同时,很多人报考公务员只是为了增加就业机会,一旦政府和一些有吸引力的企业同时向他们提供就业机会,其中的一些人就未必会选择到政府机构去工作。

与此同时,我们还必须看到,政府在留住人才方面还面临大量的人才流失问题。

例如,从1998年到2002年,在人事部抽查的21个中央部委中,共流失本科学历以上公务员1039人,占同等学历公务员总数的818%。

在这些流失的公务员中,35岁以下年轻公务员流失的情况尤为严重。

在外交部的流失人员中,35岁以下的占了80%;原外经贸部从1999年到2001年的3年中,有123名青年公务员流失,占同期录用大学毕业生总数的7218%。

[1]如果仅仅能够在一开始吸引来人才,但是却不能留住人才,那么,我们就不能说政府是一个有吸引力的雇主。

因此,我们必须认识到,政府人事管理职能所处的劳动力市场环境发生了很大变化,劳动者的价值观和职业选择机会变得日益多元化,政府如果不尽快转变观念,完成战略转型,从而采取积极的措施吸引人才、留住人才、激励人才,那么,政府在和企业的人才争夺战中将会陷入非常不利的境地,同时也很难令公众满意地承担起各项公共管理职能。

二、我国政府目前人事管理存在的几个突出问题20世纪90年代以来,传统的人事管理思想逐渐被战略性人力资源管理的新思维所取代,这种人力资源管理是一种战略性、系统性、全面性的人力资源管理,它与以控制和效率为中心的传统人事管理思想完全不同。

这种战略性人力资源管理的思想不仅在企业界得到了普遍使用,而且在公共部门也同样越来越多地被付诸实践。

比如,美国联邦政府在2002年左右就明确提出了自己的战略性人力资本管理模型,此后,美国国会、总统管理与预算委员会、联邦政府人事管理署等机构不遗余力地推广这种管理思想和管理体系,以帮助美国政府迎接21世纪所面临的各种新挑战。

[2]对照企业界以及国外政府机构的管理经验,我们可以看出,我国政府当前的人事管理职能仍然停留在传统的人事管理层面,与现代人力资源(或人力资本)管理思想存在较大的差距。

这主要表现在以下几个方面:第一,现行政府人事管理职能缺乏对政府机构使命和战略的关注,同时也缺乏灵活性。

政府实施人事管理的目的在于通过构建一支高素质和廉洁、高效的公务员队伍来达成政府的使命,实现26政府的战略目的。

但是,我国目前的政府机构人事管理所关注的重点主要还是维持基本的人事管理功能,各种人事管理制度的设计往往仅仅局限于行使人事职能的便利性,对于如何利用各种人力资源管理工具和方法来提高政府总体绩效以及提高公众对于政府的总体满意度,并没有给予过多的关注。

事实上,我国当前的政府人事管理体系还是比较僵化的,这种体系对于/统一性0和/合规性0强调较多,而对于如何通过保持适当的灵活性来满足不同政府机构的人力资源管理需要,如何帮助各政府机构迎接新时代的挑战,却并没有给予足够的重视。

比如,绩效管理是现代组织确保组织战略和使命能够落实的重要系统和工具,绩效管理通过绩效计划、执行、考核、反馈四个周期来达成改善员工个人以及组织整体绩效,实现组织战略的目的。

但是,在我国的公务员绩效考核制度中,现行的以/德、能、勤、绩、廉0为主要内容的考核方法尽管在形式上很统一,操作和管理起来也很便利,但是实施效果却不佳,与公务员的岗位职责以及公务员所在的政府机构的战略和使命关联度很低,根本无法发挥促进公务员本人的绩效以及政府机构的总体绩效改善的效果。

在公务员的薪酬管理方面也同样存在类似的问题,尽管经过新一轮公务员工资制度改革之后,我国的公务员工资制度已经比过去有了很大的进步,[3]但是,缺乏职位评价,主要依靠行政级别定工资,尤其是对公务员的绩效激励不够明晰等问题,依然十分突出。

当然,我国政府在人事管理的灵活性方面也进行了一些尝试,比如一些地方政府通过试行政府雇员制来吸引一些具有较高市场价值的人才为政府服务,但是,这些尝试都还处于自发的初始阶段,并且,由于对这些人事制度的执行所需的各种环境和相关制度背景研究不够,制度的系统性不强,结果导致这些单项改革在实施过程中遇到很多问题。

[4]第二,现行政府人事管理职能缺乏系统性,人事管理的整体有效性较差。

现代人力资源管理体系是一个完整的系统,各种人力资源管理职能模块之间是存在相互联系的,要想有效地发挥人力资源管理对于强化员工凝聚力以及提高组织绩效的作用,就必须在一整套先进的管理理念的指导下,确保人力资源管理体系中的各个方面)))其中包括组织结构设计、部门职责分工、职位分析与设计、人力资源规划、员工招募与甄选、培训与开发、绩效管理、薪酬管理、晋升调配、组织文化建设等)))能够协调一致,相互促进。

而在我国目前的人事管理系统中,人事管理部门的组织结构划分往往还是基于传统的职能模块,各个职能模块往往/自己过自己的日子0,公务员的招聘选拔、绩效考核、工资福利、职称管理、培训开发等职能之间相对隔离,在制定政策以及实施管理的过程中往往互不通气,彼此之间的匹配程度不高,比如,公务员的岗位晋升与其所需接受的培训之间到底存在一种什么样的关系,现行的人事管理政策并没有一个明确的回答。

此外,由于缺乏系统的规划和管理,政府人事管理职能中的一些职能模块往往被忽略。

我国目前的公务员管理重点大都放在了公务员的招考方面,对于职位分析、绩效管理、培训开发、职业生涯发展规划等职能模块却重视不足。

比如,职位分析和职位分类本来是公务员队伍建设的一个最基础环节,但是到现在为止,我们也只是对公务员有一个笼统的分类,而没有对所有的公务员岗位进行明确的职位分析和描述,无法确切地知道哪些公务员的工作量其实并不饱满,哪些公务员根本无法适应工作岗位的要求,同时也无法根据职位来确定员工的工资等级,而仍然只能依靠行政级别来定工资。

这就不可避免地直接影响到我国政府机构的人力资源管理水平的提高。

此外,随着我国政府公务员的学历层次的提高以及公务员队伍的年轻化,政府人事管理部门本来应当对公务员的职业生涯发展以及个人能力的发挥给予充分的重视,但是现行的人事管理职能却并没有在这些方面做出及时的调整。

很多年轻人恰恰是由于看不到在政府工作的前途才离开公务员队伍,转向企业或其他单位的。

第三,现行的人事管理职能过于专门化和部门化,各级政府机构领导者和管理者没有充分履行自己的人力资源管理角色。

27现代人力资源管理要求组织中的全体管理者都必须自觉承担人力资源管理的责任,而不能将人力资源管理视为人事部门或人力资源部门的专利甚至/势力范围0。

比如,在绩效管理方面,真正的管理活动实际上发生在日常的工作活动之中,人事管理或人力资源管理部门在绩效管理方面主要扮演咨询顾问和指导者的角色,无论是绩效计划的制定,还是绩效的实施以及最终的评价和反馈,都是在员工的上级和员工之间完成的。