论我国政府人事管理职能的战略转型_刘昕

[收稿日期]2006
-11-20 [作者简介]刘昕(1970)),河南开封人,中国人民大学副教授,主要从事公共组织人力资源管理方面的研究。

论我国政府人事管理职能的战略转型
刘 昕
(中国人民大学公共管理学院,北京100872)
[关键词] 政府;人事管理;战略转型
[摘 要] 随着国际和国内环境的变化,我国政府部门的人事管理职能越来越不能适应政府行政管理体制改革的要求,这种传统的人事管理职能缺乏与组织战略之间的联系,同时灵活性和系统性也较差,因而对政府绩效的贡献不足。

因此,必须尽快完成政府人事管理职能的转型,才能帮助我国政府顺利实现从管制型政府向服务型政府的转变,实现构建和谐社会的宏伟蓝图。

[中图分类号]F63013
[文献标识码]A
[文章编号]0257-2826(2007)02-0025-07
一、实现我国政府人事管理职能
战略转型的紧迫性和必要性
进入21世纪以来,随着全球经济一体化步伐加快、中国加入WT O 、国际恐怖主义威胁凸显、知识经济时代的来临、社会主义市场经济深入发展,中国的经济和社会面临着深刻的转型,使得我国政府所面临的宏观和微观环境发生了很大的变化,这些变化对我国政府的整体治理能力提出了前所未有的高水平要求。

在这种情况下,中国政府的人事管理职能必须尽快突破传统的人事管理思维和工作惯性,积极完成战略转型,从而通过塑造一支士气高昂、训练有素、高效廉洁的公务员队伍来帮助中国政府顺利迎接各项挑战。

此外,在中共中央第十六届六中全会做出的关于构建社会主义和谐社会的重大决定中,中央已经明确提出,要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化机构设置,更加注重履行社会管理
和公共服务职能。

在这种情况下,政府人事管理职能将会面临新的挑战,如果我国政府的人事管理职能不能帮助政府吸引到合适的人才,同时留住和激励他们,无法帮助政府强化自身的能力建设,则中国政府就很难完成从管控型政府向服务型政府的重大转变,从而也不利于建设和谐社会的伟大目标早日实现。

从现实情况来看,尽管我国于1993年就颁布了《国家公务员暂行条例》,到2005年又正式颁布了《国家公务员法》,这充分说明我国在政府部门的人事管理方面已经取得了长足的进展,但是不可否认的是,我国政府的人事管理制度是从计划经济体制下发展而来的,长期形成的工作思维、工作方式以及工作惯性仍然对我国政府人事管理职能产生着极大的制约。

在计划经济时代,中国政府的人事管理思想、方法和工具直接影响着中国的其他各种组织(如事业单位和各种所有制类型的企业)。

当时,政府被视为中国社会各种组织的
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人事管理职能的标杆、领头人和创新者,而其他机构都是追随者,它们所做的只是通过模仿和最小限度地调整政府人事管理工具和方法来适应本组织的需要。

然而,到了今天,我们可以明显看出,在社会主义市场经济的大环境中,中国的很多企业(包括一部分事业单位)已经完全摒弃了传统人事管理的思想和方法,它们积极探索与本组织的环境、战略、使命以及竞争态势相适应的各种新型人力资源管理方法,形成了很多新的人力资源管理理念、工具和方法,极大地激发了组织成员的活力,改善了组织绩效,增强了组织的竞争力。

而反观我国政府部门的人事管理职能,尽管在公务员的招聘甄选、领导干部选拔、绩效考核以及薪酬管理等方面取得了一些进步,但是总体而言,仍然停留在传统的人事管理层面,工作比较被动、僵化,人事管理工作与政府机构的使命和战略之间也缺乏联系,没有能够充分发挥帮助政府机构吸引、保留和激励各类人才的作用,同时,公务员队伍的总体满意度也不是很高,这种情况不能不引起我国政府的关注。

从外部情况来看,随着我国社会主义市场经济的不断发展,政府和企业以及其他社会组织之间对优秀人才的争夺却变得越来越激烈,在这种情况下,政府人事管理水平的落后已经使政府在和企业等其他社会组织竞争人才方面陷入不利的境地。

近些年来,尽管每年都有大批大中专毕业生以及社会人员报考国家公务员,这可以说明政府中的职位对于社会来说还是有吸引力的。

但是我们必须看到,这种情况也是因为大学毕业生的绝对人数大规模增长造成的,事实上,到企业求职的人数和报考公务员的人数是一样在增加的。

同时,很多人报考公务员只是为了增加就业机会,一旦政府和一些有吸引力的企业同时向他们提供就业机会,其中的一些人就未必会选择到政府机构去工作。

与此同时,我们还必须看到,政府在留住人才方面还面临大量的人才流失问题。

例如,从1998年到2002年,在人事部抽查的21个中央部委中,共流失本科学历以上公务员1039人,占同等学历公务员总数的818%。

在这些流失的公务员中,35岁以下年轻公务员流失的情况尤为严重。

在外交部的流失人员中,35岁以下的占了80%;原外经贸部从1999年到2001年的3年中,有123名青年公务员流失,占同期录用大学毕业生总数的7218%。

[1]如果仅仅能够在一开始吸引来人才,但是却不能留住人才,那么,我们就不能说政府是一个有吸引力的雇主。

因此,我们必须认识到,政府人事管理职能所处的劳动力市场环境发生了很大变化,劳动者的价值观和职业选择机会变得日益多元化,政府如果不尽快转变观念,完成战略转型,从而采取积极的措施吸引人才、留住人才、激励人才,那么,政府在和企业的人才争夺战中将会陷入非常不利的境地,同时也很难令公众满意地承担起各项公共管理职能。

二、我国政府目前人事管理
存在的几个突出问题
20世纪90年代以来,传统的人事管理思想逐渐被战略性人力资源管理的新思维所取代,这种人力资源管理是一种战略性、系统性、全面性的人力资源管理,它与以控制和效率为中心的传统人事管理思想完全不同。

这种战略性人力资源管理的思想不仅在企业界得到了普遍使用,而且在公共部门也同样越来越多地被付诸实践。

比如,美国联邦政府在2002年左右就明确提出了自己的战略性人力资本管理模型,此后,美国国会、总统管理与预算委员会、联邦政府人事管理署等机构不遗余力地推广这种管理思想和管理体系,以帮助美国政府迎接21世纪所面临的各种新挑战。

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对照企业界以及国外政府机构的管理经验,我们可以看出,我国政府当前的人事管理职能仍然停留在传统的人事管理层面,与现代人力资源(或人力资本)管理思想存在较大的差距。

这主要表现在以下几个方面:
第一,现行政府人事管理职能缺乏对政府机构使命和战略的关注,同时也缺乏灵活性。

政府实施人事管理的目的在于通过构建一支高素质和廉洁、高效的公务员队伍来达成政府的使命,实现
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政府的战略目的。

但是,我国目前的政府机构人事管理所关注的重点主要还是维持基本的人事管理功能,各种人事管理制度的设计往往仅仅局限于行使人事职能的便利性,对于如何利用各种人力资源管理工具和方法来提高政府总体绩效以及提高公众对于政府的总体满意度,并没有给予过多的关注。

事实上,我国当前的政府人事管理体系还是比较僵化的,这种体系对于/统一性0和/合规性0强调较多,而对于如何通过保持适当的灵活性来满足不同政府机构的人力资源管理需要,如何帮助各政府机构迎接新时代的挑战,却并没有给予足够的重视。

比如,绩效管理是现代组织确保组织战略和使命能够落实的重要系统和工具,绩效管理通过绩效计划、执行、考核、反馈四个周期来达成改善员工个人以及组织整体绩效,实现组织战略的目的。

但是,在我国的公务员绩效考核制度中,现行的以/德、能、勤、绩、廉0为主要内容的考核方法尽管在形式上很统一,操作和管理起来也很便利,但是实施效果却不佳,与公务员的岗位职责以及公务员所在的政府机构的战略和使命关联度很低,根本无法发挥促进公务员本人的绩效以及政府机构的总体绩效改善的效果。

在公务员的薪酬管理方面也同样存在类似的问题,尽管经过新一轮公务员工资制度改革之后,我国的公务员工资制度已经比过去有了很大的进步,[3]但是,缺乏职位评价,主要依靠行政级别定工资,尤其是对公务员的绩效激励不够明晰等问题,依然十分突出。

当然,我国政府在人事管理的灵活性方面也进行了一些尝试,比如一些地方政府通过试行政府雇员制来吸引一些具有较高市场价值的人才为政府服务,但是,这些尝试都还处于自发的初始阶段,并且,由于对这些人事制度的执行所需的各种环境和相关制度背景研究不够,制度的系统性不强,结果导致这些单项改革在实施过程中遇到很多问题。

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第二,现行政府人事管理职能缺乏系统性,人事管理的整体有效性较差。

现代人力资源管理体系是一个完整的系统,各种人力资源管理职能模块之间是存在相互联系的,要想有效地发挥人力资源管理对于强化员工凝聚力以及提高组织绩效的作用,就必须在一整套先进的管理理念的指导下,确保人力资源管理体系中的各个方面)))其中包括组织结构设计、部门职责分工、职位分析与设计、人力资源规划、员工招募与甄选、培训与开发、绩效管理、薪酬管理、晋升调配、组织文化建设等)))能够协调一致,相互促进。

而在我国目前的人事管理系统中,人事管理部门的组织结构划分往往还是基于传统的职能模块,各个职能模块往往/自己过自己的日子0,公务员的招聘选拔、绩效考核、工资福利、职称管理、培训开发等职能之间相对隔离,在制定政策以及实施管理的过程中往往互不通气,彼此之间的匹配程度不高,比如,公务员的岗位晋升与其所需接受的培训之间到底存在一种什么样的关系,现行的人事管理政策并没有一个明确的回答。

此外,由于缺乏系统的规划和管理,政府人事管理职能中的一些职能模块往往被忽略。

我国目前的公务员管理重点大都放在了公务员的招考方面,对于职位分析、绩效管理、培训开发、职业生涯发展规划等职能模块却重视不足。

比如,职位分析和职位分类本来是公务员队伍建设的一个最基础环节,但是到现在为止,我们也只是对公务员有一个笼统的分类,而没有对所有的公务员岗位进行明确的职位分析和描述,无法确切地知道哪些公务员的工作量其实并不饱满,哪些公务员根本无法适应工作岗位的要求,同时也无法根据职位来确定员工的工资等级,而仍然只能依靠行政级别来定工资。

这就不可避免地直接影响到我国政府机构的人力资源管理水平的提高。

此外,随着我国政府公务员的学历层次的提高以及公务员队伍的年轻化,政府人事管理部门本来应当对公务员的职业生涯发展以及个人能力的发挥给予充分的重视,但是现行的人事管理职能却并没有在这些方面做出及时的调整。

很多年轻人恰恰是由于看不到在政府工作的前途才离开公务员队伍,转向企业或其他单位的。

第三,现行的人事管理职能过于专门化和部门化,各级政府机构领导者和管理者没有充分履行自己的人力资源管理角色。

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现代人力资源管理要求组织中的全体管理者
都必须自觉承担人力资源管理的责任,而不能将人力资源管理视为人事部门或人力资源部门的专利甚至/势力范围0。

比如,在绩效管理方面,真正的管理活动实际上发生在日常的工作活动之中,人事管理或人力资源管理部门在绩效管理方面主要扮演咨询顾问和指导者的角色,无论是绩效计划的制定,还是绩效的实施以及最终的评价和反馈,都是在员工的上级和员工之间完成的。

再比如,调动普通公务员的工作积极性,让他们了解政府对他们的期望,对下级员工进行日常的指导、监督、培训以及绩效的反馈,也是由各政府机构的直线管理人员来完成的。

[5]因此,如果所有政府机构中的各级领导者和管理者不能充分履行自己的人力资源管理责任,被动地等待人事管理部门的决策或者是推卸责任,政府的整体人力资源管理水平就不可能真正提高,人力资源管理对政府绩效的改善也不会真正发挥作用。

然而,在我国现行的人事管理体系下,人的管理往往属于特定的人事或组织部门,而事的管理却是由政府的各个业务机构来承担的,这就造成了管人和管事的脱节,用人的单位没有决定人的权力,管人的部门对用人的情况又不负责任,这样,尽管公务员管理的规范性和统一性得到了维持,却很难使政府部门的人事管理活动和各政府机构的使命、战略、业务流程以及独特的组织文化相匹配。

同时,正是由于现行的人事管理体系没有认识到各政府机构的领导者和管理者所应承担的人力资源管理职责,因此,对于公务员队伍中各级管理者和领导者的管理能力和领导力开发明显重视不够。

我国政府机构的很多管理者和领导者都是因为业务能力较强而被推上领导岗位的,他们当中的很多人从来都没有接受过正规的管理技能培训和领导力方面的培养和开发。

在这种情况下,很多领导者和管理者不善于理解员工的心态和需要,不擅长与员工进行充分的沟通,也不注意根据员工个人的能力和特长来安排工作岗位,结果导致很多公务员工作积极性不高,容易产生挫折感,找不到成就感。

三、加快我国政府人事管理职能
战略转型的对策研究
综上所述,进入21世纪以来,传统的人事管理已经越来越无法适应政府所面临的各种挑战,也难以承担起帮助政府履行新的公共管理职能的重任。

因此,我国政府人事管理职能只有尽快完成从传统人事管理向现代人力资源管理的战略转型,才能帮助政府实现向服务型政府的转变。

在这一过程中,我们重点需要做好以下几个方面的工作:
第一,更新观念,从战略的高度来思考政府的人力资源管理问题,树立人力资本的思想,尽快实现从人事管理到人力资源管理,乃至战略性人力资本管理的转变。

政府人事管理系统必须尽快更新观念,改变把人单纯当成一种成本的思想,而是把人视为一种最具有能动性的活的资源或人力资本,这种资本不仅是投资的产物,而且是政府战略实施和使命履行的重要载体。

政府人事管理部门以及专业人员应当树立现代人力资源管理尤其是战略性人力资本管理的思想,将人事管理工作纳入政府战略管理的高度,使人事管理工作永远围绕政府的战略、使命以及所面临的各种重大挑战来展开,主动而不是被动、灵活而不是僵化地开展创新性的人力资源管理活动。

对人事管理工作的有效性进行评估的依据,是它对政府的战略和使命的贡献,而不仅仅是在办手续、发工资或者维持现有的规章制度方面的效率如何。

为了达到战略性人力资本管理的要求,人力资源管理者就必须深刻理解组织的使命、战略以及各个业务领域,自觉地把自己看成是各政府机构的战略伙伴,积极主动地帮助各政府机构解决困扰他们的各种人力资源管理问题,为各政府机构的总体绩效提升做出自己应有的贡献,而不是做一个置身于事外的管控专家和单纯的行政管理者。

此外,政府人事管理部门还必须保持对外部劳动力市场的敏感度,了解政府所需的各类人才的供求和发展规律,做好公务员队伍的满意度、承
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诺度和敬业度调查和跟踪工作,从而为政府及时调整和完善人力资源政策,达到吸引、保留和激励人才的目的提供充分的理论和事实依据,确保政府各项战略目标的实现。

第二,系统构建政府人力资源管理的整体框架,避免人力资源管理职能各自为政,难以发挥总体效能。

如前所述,现代人力资源管理或战略性人力资本管理是一个完整的系统,对于公务员队伍的管理也不仅仅是把好入口的问题,整个人力资源管理系统不仅要在合适的时间为政府找到合适的人才,同时还要把合适的人才放到合适的岗位上去,同时,督促和激励他们做出合适的业绩。

因此,我国政府应当自上而下地重新梳理自己的人力资源管理体系,从战略的高度制定全面人力资源战略,按照现代人力资源管理的一般原理和管理原则,首先做好职位分析和职位分类等人力资源管理的基础性工作,然后在此基础上,做好整体性的人力资源规划,同时着力搭建政府部门的人力资源培训开发体系、绩效管理体系、薪酬激励体系、奖惩体系、组织文化建设体系等各人力资源管理职能模块,其中也包括各级公务员的能力模型。

在这一过程中,必须注意保持人力资源管理各职能模块之间的匹配性和战略一致性,避免出现彼此互不配合,甚至导向不一的问题。

笔者认为,我国政府部门应当根据下图的基本思路来构建政府的人力资源管理体系。

第三,提高政府人力资源管理人员的能力和素质,调整人事管理工作的重心。

在从传统人事管理向现代人力资源管理转变的过程中,人力资源管理工作的重心发生了明显的转移,而人力资源管理工作者以及人力资源部门所扮演的角色也随之发生了变化。

根据著名人力资源管理学者大卫#乌里奇的划分方法,人力资源管理部门所承担的角色和职责可以被划分为四大类:即战略伙伴、行政专家、员工激励者和变革推动者。

其中,战略伙伴的角色要求人力资源管理部门能够确保人力资源战略与组织战略的一致性,确保战略的执行;行政专家的角色要求人力资源部门必须设计和执行高效率和效果良好的人力资源管理制度、流程和管理实践;员工激励者的角色要求人力资源部门能够承担起对员工的组织承诺和贡献进行管理的职责;变革推动者的角色则要求人力资源管理部门能够帮助组织完成转型和变革,以适应环境的快速变化。

国际人事管理学会和美国国家行政管理研究院也为现代公共组织中的人力资源管理部门制订了类似的角色能力模型。

其中前者研究制订的能力模型包括经营伙伴、领导者、人力资源专家以及变革推动者四个角色;后者的能力模型则包括经营伙伴、领导者、人力资源专家、员工激励者以及变革推动者五个角色。

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现代人力资源管理部门的角色转变具体体现在工作时间的分配上,战略性人力资源管理要求人力资源部门在工作时间的分配上更多地向变革性活动倾斜。

而研究表明,很多组织的人力资源管理者都将65%-75%的时间用于从事事务性
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活动(员工服务、人事记录、福利管理等),15%-30%的时间用于从事传统性活动(招募、甄选、绩效管理、薪酬管理、员工关系等),只有5%-15%的时间用于从事变革性活动(知识管理、战略调整与更新、文化变革、管理技能开发等)。

不过,通过流程再造、信息技术的使用以及适度的人力资源管理活动外包,一个组织完全可以将三者的时间占用比例调整到25%-35%、25%-35%和15%-25%。

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由上可见,政府中的人事管理部门以及人事管理者要想真正成为政府各机构的战略伙伴,就必须不断提高自身的能力和素养,同时尽可能全面地掌握人力资源管理的信息技术,了解人力资源外包的策略,强化各项基础性的人力资源职能管理工作,最终将自己的精力集中到真正能够为政府的绩效产生贡献的战略性变革活动上来。

然而,由于我国政府中的人事管理部门长期以来没有受到足够的重视,并且经常被视为一个不需要太多专业知识的部门,因此,这一系统中的很多管理者无论是在知识水平方面,还是在业务能力和基本素质方面都存在较大的局限,他们当中的大多数人都没有接受过现代人力资源管理知识和技术方面的教育和培训,甚至无法完成很多基本的人力资源职能管理工作,更谈不上进入战略伙伴的角色。

因此,我们一方面需要注意从大学毕业生以及公共管理硕士(M PA)中吸收一部分组织与人力资源管理方向的毕业生到人事管理队伍中来,另一方面,还需要尽快强化对政府人事管理系统干部的人力资源管理知识和技能的培训与开发。

如果政府机构自身的人力资源管理队伍能力不强,思想不够开放,知识不够全面,则很难真正实现政府人事管理职能的转变。

第四,强化各级政府机构尤其是各政府机构领导者的人力资源管理角色,重点做好领导者和管理者的管理技能培训和领导力开发工作。

大量研究以及实践经验都表明,员工的直接上级对于员工的工作积极性、成长速度以及组织承诺度是影响最大的因素,优秀的管理者往往可以造就绩效优秀、成长速度很快、成就感很强的员工,成为一位有效的/皮格马利翁0,而糟糕的管理者则会不断重复/制造失败综合症0,使得本来有发展前途的员工最后以失败告终。

[8]而盖洛普公司进行的一项长达25年的研究,通过访问8万名经理和100万名员工,也揭示出相同的道理,即组织中的一线管理者是决定员工是否留在一个组织中以及工作绩效如何的最关键因素。

[9]由于一个组织的人力资源管理水平高低,并不仅仅取决于人力资源管理专业部门的能力和工作能动性,大量的人力资源管理实践发生在日常工作活动之中,因此,各政府机构的领导者以及各级管理者对于员工的吸引,尤其是保留和激励起着非常重要的作用。

正是基于上述认识,美国联邦政府在实施战略性人力资本管理转型的时候,就特别重视管理技能和领导力的开发问题,它一方面要求联邦政府人事管理部门立即开始向成为各机构的战略伙伴这样一种方向实行战略转型,另一方面也要求所有的政府机构及其领导人都必须承担起人力资源管理责任,同时努力将战略性人力资本管理的责任落实到每一个机构之中。

为此,美国在2002年时颁布了《首席人力资本官法》,要求各联邦政府机构都要设立首席人力资本官,以统一协同本机构中的所有人力资本管理问题,同时,还要求各机构每年都要向人事管理署和国会提交一份人力资本计划以及人力资本审计报告。

美国联邦政府人事管理署等机构还共同制定了《人力资本评价与审计框架》,以帮助各联邦政府机构不断提高自己的人力资本管理水平。

此外,美国联邦政府对政府各级管理者和领导者的培训、开发也非常重视,在这些方面投入了大量的人员和资金,实施了系统的领导力开发和管理技能培训项目。

而这些是推动美国联邦政府完成人事管理职能转型的重要保证。

然而,反观我国的情况,政府传统人事管理职能对政府各级机构的管理者和领导者的管理和领导能力却没有给予充分的重视,在选拔干部时往往更多地以业务水平和业务能力为依据,即使是考虑到候选人的管理能力,往往也是以一种非正式的方式来考察,而不是去进行正式的管理能力评估。

更重要的是,很多被选拔到管理岗位和领
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