公共行政研究中的技术主义_张康之

共行政学科自产生的时候起，
就有着明显的技术主义特征，
从这一学科在２０世纪的发展来看，尽管有许多学者试图改变它的这一特征，但是，在实践部门的引诱下，技术主义特征却有增无减。

当这一学科在中国恢复和重建的时候，也很快显现出了这一方面的迹象。

为了防止技术主义路径主导中国公共行政学的研究，中国行政管理学会曾一度倡导行政哲学研究，试图以此来校正公共行政学的研究方向。

但是，从近年来的情况看，对技术的热衷排挤了理论探讨。

本来，我们的社会正处在一个伟大的变革时代，它对理论的需要更为强烈，然而，由于公共行政学的研究轻视理论而重视技术，使这个学科在解决我们所面对的重大问题时无能为力。

不仅如此，而且在很大程度上把政府引向因对行政管理技术的重视而陷入到社会矛盾和冲突的境地。

变革的时代是需要理论的时代，如果我们在今天这样一个变革的时代重技术而轻理论的话，要不了多久，我们就会发现为它付出了惨重的代价。

当然，技术上的探讨是必要的，但任何因技术探讨而轻视理论研究的做法，都是错误的。

一、管理行政的技术主义
统治行政在很大程度上依赖“权术”和“权谋”，管理行政的进步则表现为对技术的依赖。

从统治行政到管理行政的发展，是技术理性得到充分张扬的历史进程，也是政府文明化的进程。

正是因为政府所从事的社会治理提出了技术需求，才使统治行政的“牧民”之术成为永不复返
的历史，才有了公共行政科学。

就此而言，
技术主义既是工业文明的标志，也是政府
社会治理科学化、文明化的成就。

公共行
政是适应工业社会的需要而产生的，它具
有工业社会的基本特征，它的技术主义表
现以浓缩的形式折射了工业文明。

需要看
到的是，在政府部门，科学化、技术化的努
力是有效的，但其效果却是极其有限的，
正如米塞斯所指出的：“一种普遍存在的
幻觉是，能够利用管理工程师及其科学的
管理手段，改进政府机构的效率。

然而，这
种设想是来自于对政府目标的严重误
解。

”［１］在某种意义上，也许正是公共行政
的“技术原教旨主义”让政府失去了方向，
在许多地方，恰恰是政府自身的活动推动
了社会两极分化，制造了社会矛盾，组织
起了“上访”人群……在公共行政的实践
中，政府听从了一些专家的建议，相信专
家们提供的技术可以解决问题，事实却正
好相反，专家们提供给他们的技术解决了
一些表面问题，却激活了深层次的更大的
问题。

显然，工业文明的最基本特征是：“社
会关系的非人化，计算技术的精密化，专
业知识的社会重要性的增强，技术理性对
自然与社会过程控制的蔓延。

”［２］这在很大
程度上造就了以工具理性去加以把握的
客观性对象，人们也往往以为这种把握所
实现的是科学认识。

可是，人们从这种把
握中所获得的却是一种形式合理性，是对
客观对象的现象层面的把握，即抽象掉了
客观对象的内容和实质。

也正是由于所把
握的对象被抽离了内容和实质，才能够更
加反证工具理性的合理性，使工具理性显
得拥有“深思熟虑的、系统的、可计算的、
非人的、工具的、确切的、定量的、受规则
主宰的、可预知的、讲求方法的、有目的
的、清醒的、审慎的、讲求效能的、理智的、
连贯一致的”特点，并得到了人们普遍地
接受甚至推崇。

对工业文明的这些特征，
法默尔的评价是：“人在这种形式的合理
性中当然可以获益，但要以抛弃实质的合
理性为代价。

”［３］
在反思公共行政的技术化追求时，法
默尔不无激愤地批评道：“公共行政学的
基调或技术基调，常常因追逐时尚而自降
身份。

对作为技艺的技术的强调更是火上
加油，使时尚追逐变本加厉，朝秦暮楚，无
有定所。

最近的‘全面质量管理’和‘重塑
政府’的时尚就是例子。

公共行政实践的
历史就充满了这类潮流和时尚，既在大范
围内，又在每天的地方管理中。

当某个潮
流过去，就能看到对官僚们的负面影响，
而失败的后果只会减少下一次追逐‘更
好’的潮流的机会。

其中一个困难就是，行
政技术的改革典型地应作为长久之计来
引进，而它们总被认为只是当前暂时的改
革……然而，这一看法本身就是追逐时
尚。

困难在于，基调不仅因为潮流而且因
为真正的技术变革如使用全才的公共行
政人员，而遭到了破坏。

只要公共行政技
术仍处在技艺的水平，就没有机会把真正
的变革和追赶潮流分隔开。

”［４］这种情况在
当代中国表现得尤其明显，许多在改革名
义下对技术的追逐成了赶风潮的闹剧，似
乎一有人提出或介绍国外的某一做法，立
即就会一窝蜂地追赶上去，几乎没有留下
任何理性思考的余地。

这种把改革庸俗化
为时尚追求的做法，必然会葬送改革的声
公共行政研究中的技术主义（中国人民大学公共管理学院中国北京１００８７２）
□张康之
【摘要】公共行政学是一门技术导向的学科，从中国近些年的公共行政研究来看，它的技术主义传统得到了极度放大，仇视理论探索的风气正在生成，尤其是表现在对发达国家公共行政技术的盲目引
进中。

现在，我们正处在一个伟大的变革时代，一切变革时代都需要有理论探索为其开拓道路，如果中国
的公共行政研究耽迷于和满足于技术的引进和使用，是不利于解决中国社会当前所遇到的各种各样的
现实问题的。

当然，对于公共行政来说，技术是必要的，但是，技术主义的路径是应当受到扬弃的。

【关键词】公共行政；技术主义；反思性阐释
【中图分类号】Ｄ６３【文献标识码】Ａ【文章编号】１００６－７４２６［２００８］０２－０００５－０５
公
誉。

所以，对于中国的行政改革来说，理性地审视现实以及历史发展的趋势，作出前瞻性的规划，比对技术的热衷要更重要的多。

其实，中国改革开放的历史经验也充分证明，３０年来“中国之路”的成功，在于一个务虚的理念，那就是“解放思想”，而不应归结为对某项技术的引进上。

尽管我们前进道路上的每一步就需要通过技术去为我们铺设，但是，如果耽迷于技术的话，肯定是不行的。

从理论上看，公共行政的技术主义是源于２０世纪组织理论研究上的技术决定论的。

应当承认，组织的技术决定论在实践中有着广泛的影响，它的具体应用几乎把组织打扮成纯技术化的社会产品。

法国学者费埃德伯格揭示了组织的技术决定论在三个方面的表现：首先，是将问题技术化；第二，是将解决问题的方案技术化；第三，是将组织变革工具技术化。

费埃德伯格对这种技术化现象进行了具体分析，指出所谓问题的技术化就是认为：“功能障碍被说明和解释成为不完整的调查诊断的一种功能，它所依据的是一种还原性的技术论者的观察视角，……它提出狭义的问题定义，为现存的技术专业能力的限定性领域划定边界，它相信解决方案显而易见必定能在这一领域找到。

”［５］所谓将解决方案技术化主要表现为：“为任何一种人类环境之外被限定的问题确立现成的技术性的解决方案。

这种解决方案的技术化，是对于问题的技术化的一种自然反应；它是技术专家与技术专门人才的产品，这些技术专家与人才在进行过他们的调查诊断之后，相当自然地就到他们自己的专业领域里寻找解决方案……”［６］其实，在他们所寻找到的技术方案中，大都是从一个组织移植到另一个组织中的，而追查源头，则是从一个国家而被移植到另一个国家的。

至于是否真正地在付诸实施时解决了组织的问题，尽管是需要打一个问号的，但组织管理实践中的领导人往往乐意于将其付诸实施，即使引发了不良后果，也往往会被视作为新的问题，从而进入新的一轮“问题的技术化”和“解决方案的技术化”，而不是对所用技术本身提出怀疑。

在考察上述两种常规性的技术化做法之后，费埃德伯格结合了２０世纪后期组织存在与发展的特殊背景，描述了组织的技术决定论第三种形式的具体表现。

他说：“对于这种广为人知、建构良好甚至可以说经典的技术化形式——
—它们彼此相互依存，相互强化——
—我们不得不补充第三种形式，即诸种变革工具的技术化形式。

与技术化的其他两种形式相比，第三
种技术化更为直接地与咨询事业的发展
联系在一起。

这里的问题并不仅仅在于毫
无道理地将变革简化为对新技术或新工
艺的采用，强调的重点在于别处：被呈现
出来的‘变革技术’的发明，可以这么说，
如同组织可以购买的包装精美、‘随时可
用’的工具包和配方，将它们运用于组织
之中，应该会自动并且即刻赋予人类系统
以活力，使这一系统更加具有弹性，改善
沟通与交换的诸种路径，而且，简而言之，
增强组织成员对于组织的忠诚，并且提高
组织的整体绩效。

”［７］费埃德伯格还特别举
例加以说明：“这样一种变革技术的最近
一个例证是‘社团文化’的例证，这种文化
的发展势头刚刚开始跌落下去。

社团文化
的配制和布置——
—采用极端正式化的方
式，几乎没有为即兴创造抑或局部的调整
留下任何空间——
—被预计应该能确保组
织具有更大的凝聚力，并获取更好的绩
效。

”［８］费埃德伯格在这里明显地表达了自
己的批判性意见，像“社团文化”这一类新
的社会自治运动在２０世纪后期出现的时
候，所代表的是深刻的社会变革浪潮，但
是，技术主义的研究思路去极力把非政府
组织的建构及其运行纳入到传统的技术
框架中去，其结果必然是扭曲这场社会变
革运动。

就费埃德伯格所列举的组织技术追
求的这三种表现来看，可谓是经典性的概
括，政府及其公共行政中的表现也是如
此。

毫无疑问，费埃德伯格的这种概括是
在对２０世纪整个社会治理状况的深刻反
省中提炼出来的总结性意见。

我们知道，
近代以来的所有技术在发挥作用的时候
都需要在一定的条件下进行，人类拥有普
适性的理论，却没有普适性的技术。

公共
行政中的任何一项技术也只有在其前提
条件被确定的情况下才能得以援用。

但
是，公共行政研究中的技术主义思潮往往
忽视了这一点，它在推荐某项技术的时
候，恰恰是假定了技术的普适性这一根本
不具有的特征。

以当前中国的情况来看，
学者们在推荐西方公共行政的技术时，恰
恰是要删除中国不同于西方国家的所有
“条件”因子，即在根本不考虑条件的情况
下引用那些技术，而且以一种不容怀疑的
话语强权姿态出现。

同样，费埃德伯格所讲的上述三种情
况还是在社会治理体系常态运行和发展
中的表现，也就是说，它的前提条件是社
会治理体系处在一种相对平静和稳定的
状态中。

从２０世纪后期开始，这种情况已
经发生了变化，人类进入了一个高度复杂
性和高度不确定性的时期，它对公共行政
所形成的挑战在于：一切技术刚刚发明出
来就已经变得过时了，一切技术在取得成
功的同时也暴露出了难以挽回的负面影
响。

比如，人力资源管理技术有效地开发
了人力，却使人彻底地不再是人，而仅仅
是一种资源了；绩效管理成了组织走出效
率困境的根本出路，但是，组织成员为它
付出了时间成本，而且这一时间成本所带
来的消极影响是无法得到补偿的，有多少
人为它失去爱、失去家庭、失去生活，都是
无法统计的……如果说人们在以往的实
践中，是首先为一项技术的引用而欢呼，
随后才发现技术的消极效应，那么在今
天，在我们还未来得及对一项技术的应用
进行欢呼的时候，其负面影响就已经显现
了出来。

这说明时代变动的节律在加快，
专注于技术是不可取的，更何况高度复杂
性和高度不确定性的现实无时无处不向
那些倾注技术而轻视理论的人投来嘲笑。

二、技术引进的限
制
唐斯认为，“技术局限性起源于个人
获取知识和信息的局限性。

一个大型组织
各种任务的专业性不可避免地会导致信
息的专业性，以致每一个官员（甚至执行
相同任务的官员）都拥有与其他官员不太
相同的信息。

因此，即使所有的官员都拥
有同样的目标和相同的观察方式，他们也
可能对组织应该采取的措施产生不同的
看法。

”［９］组织是这样，政府亦然。

但是，唐
斯所考虑的这种技术局限性是属于原生
性的，是由于组织成员作为个人的知识和
信息获取能力以及组织构成上的专业化
引发的局限性。

对于公共行政来说，还存
在着另一种技术局限性，那就是表现在引
进和移植过程中的局限性。

在全球化的背
景下，这一点在各个国家都有着突出的表
现，在中国，甚至反映的最为激烈。

应当承
认，我们如饥似渴地向发达国家学习是积
极的，但是，如果对来自发达国家的一切
都不加审视地接受，并不是一件好事。

当然，在科学家中流传着一句令人产
生专业自豪感的名言：“科学无国界”，从
事公共行政学研究的学者们也许会把它
精确地转换成“技术无国界”。

其实，这是
要做具体分析的，科学可以没有国界，但
是，有许多科学是有地域性的，至于技术
的地域性就更为明显了。

我们相信，柑桔
栽培技术要在淮河以北培育出优质柑桔
的话，必然要与这项技术在江南有着很大
不同。

从当前中国公共行政研究中的倾向
来看，但凡来自美国的，都被要求全盘接
受和毫无保留地加以实施的，尽管学者们
也承认中美在制度以及意识形态上的差异，但在公共行政技术方面，总会要求把美国的一切技术成果都引进来。

即使就实践而言，这一点也是从来都没有受到过怀疑的。

在我们的经历中，这种情况是经常可以看到的：在一些小型的座谈会上，当专家们为了某个问题而争执不下的时候，本来打算认真听取专家意见的领导就会站出来，善意地向专家提出问题，美国在这方面是怎么做的？经验证明，虽然是以提问的形式出现，但争论则结束了。

谈到美国，显然专家们都是清楚的，因而，按照美国的做法去做，既省事又满足了领导的要求。

我们可以断言，在很多情况下，我国公共行政的实践者所组织的所谓专家咨询建议会，并不是想听取专家提出自己的什么建议，而是想听听专家介绍美国是怎么做的。

鉴于这种情况在中国有着极为突出的表现，我们认为美国学者法默尔的意见可能是需要听取。

法默尔对美国的公共行政学有着基本判断：“美国公共行政理论就其本质而言已经取得了重要成果。

不过，问题需要一分为二。

美国公共行政学的美国特征……在处理诸如腐败和政府规模这样的领域的时候总会陷入盲点。

就公共行政理论是政体的某一特殊视点和政治哲学的某一特殊领域的仆从这一点而言，实践上与这一视点或领域不相适应的地方，就必定会出现这些盲点。

美国公共行政学的公共方面不利于人们对公共领域与私人领域之间的重要共性的认识。

美国公共行政学的行政方面一直是公共行政理论家最为关注的领域，尤其是以政治—行政二分的方式。

”［１０］法默尔的这段话完整地揭示了美国公共行政学的症结所在，而且是极其深刻的，从中也可以看出，美国公共行政并不是完美无缺的，它自身的技术主义特征已经是一个需要加以矫正的问题，如果这一缺陷不是受到矫正，反而被作为积极成果而加以推广，会出现一种什么样的情况呢？
事实上，我们的提问却不是假设，反而正是现实，由于美国公共行政学的世界影响，它所具有的所有弊病也是世界性的。

就美国公共行政学的技术主义特征而言，由于它对公共行政中的“行政”方面的过多关注而排斥了对解决政府运行中各种问题的系统化方案的提出，任何一种来自公共行政学之外的学说以及产生于公共行政学学科内部的新想法，都只能造成一时的冲击，却无法成为公共行政学家学术自觉的激励因素，以至于他们的视野总会被缩小、再缩小。

这样做，在解决个别问题上显得更为有用、更为精明的时候，却
在系统整体上产生了更多的盲点；在某些
具体问题的解决取得进展的时候，可能意
味着把整个政府引入到困境中去了。

由于
公共行政学家因丧失思想而成为技术性
的专家，政府过程也变得支离破碎，其中
的矛盾、冲突使公共行政的实践者试图
“守摊”也变得极其困难，更不用说去创造
性地解决问题了。

正是这样，陷入了费埃
德伯格所指出的那种恶性循环中去了：公
共行政的实践者愈是在实践中遇到无法
克服的困难，就愈要求助于专家们的技术
性方案，而专家们的技术性方案表面上解
决了公共行政实践者当前的问题，却把更
多的问题也同时推给了他，结果，他就更
加倚助于专家的技术方案。

法默尔指出：“美国公共行政学的国
家特殊主义因其矛盾与盲点的存在而有
着诸多的不利方面。

其中的一个矛盾就是
……特殊主义与普遍主义之间的矛盾。

还
有，希望减少限制和关注更多的限制也是
一对矛盾。

”［１１］其实，所有这些矛盾都是由
管理行政模式造成的，只不过在美国表现
得尤为明显而已。

因为，在美国的公共行
政中，习俗性的支配力量是最少的，而它
的那一整套属于管理行政的规则体系，则
发育得较为典型，支配力也较强，更何况
美国是社会行为经验主义导向的国家。

结
果，理性的普遍性追求与经验性行为的特
殊性关切之间，就经常性地陷入矛盾。

也
就是说，缺乏习俗性的支配力量，在理性
的普遍性追求与经验性的特殊性行为之
间，就没有一个缓冲地带，更不可能有折
中的路径。

另一方面，经验性的行为由于
缺乏根源于传统的习俗引导，又只能属于
因事而起的直接性反射模式，而且，由于
长期以来公共行政体系的“祛魅”，已经使
行政人员的道德价值失去发挥作用的平
台，所有这些，都必然要置经验性行为因
其特殊性特征而与理性的普遍性相矛盾、
相冲突。

结果，理性自身也陷入了是减少
限制还是增强限制的矛盾之中。

不过，需要指出，这些矛盾和冲突在
美国都属于原生性的，当它们在其他国家
和地区出现的时候，就成了其“变种”，有
时，会显得非常荒唐而让人无法给予它理
性判断。

一些美国化的而对美国公共行政
理论又一知半解的学者在要求引进“美国
实践”的时候，往往是看不到美国公共行
政中的矛盾和冲突的，所以，对于引进之
后会带来什么样的后果也就更不清楚了。

一般说来，美国之外的国家大都有着远较
美国悠久的历史文化和确定的行为模式，
当它们引进“美国实践”的时候，美国公共
行政学的盲点就会因与其文化和行为模
式的冲突和悖离而被进一步放大，从而使
来自于美国公共行政实践中的矛盾和冲
突变得更加复杂起来，并以更加激烈的形
式表现出来。

所以，对于美国之外的国家
和地区来说，更应注重法默尔的告诫：“就
公共行政学是一种阐释主义而言，它所感
兴趣的乃是文化限制尽可能少的阐释。

在
跨文化研究中，这一兴趣就在于充分利用
各自的见解。

例如，若是没有跨文化研究
的兴趣，肯定就会忽视那些有洞察力的问
题。

”［１２］技术属于特殊主义的理解范畴，美
国公共行政中的技术所具有的是美国特
征，到了另一个国家，如果不包含着属于
这个国家的独自见解的话，就会造成对特
殊性的阉割。

按照法默尔的意见，两个方
面都是需要加以重视的：跨文化的研究就
是一个开放性的研究，任何自大目空的
人，都不可能在研究工作中取得积极进
展，我们不能无视美国公共行政的一切成
就，需要有一个开放性的学习和引进的态
度；同时，又需要有自己的见解，即有着属
于自己国家或民族的见解，能够切实地出
于解决自己所在社会中的问题的愿望而
进行的探讨，即使在需要学习和引进美国
公共行政中的技术成果的时候，也要对它
的美国特征有充分的认识。

所以，对于我
们而言，在公共行政学的研究中主动地排
除民族固有文化的干扰，防止民族文化有
可能造成的偏见，是非常必要的。

但是，同
等重要的是，我们还必须拥有文化意识，
而且是理性的民族文化意识，特别是有着
清醒的关于现实国情（包括政治、经济、文
化等）的认识，并以此作为我们审视美国
公共行政学的理论和实践经验的出发点。

如果把这两个方面再度合在一起思考，无
论是引进技术还是探索新技术，都不是凭
借技术主义的狭隘心胸所能处理好的。

谈到技术引进，人们立即想到的是一
项技术在空间上的位移，即被从一个国家
移植到另一个国家。

这是我们通常所讲的
技术引进。

除此之外，还有一种技术引进，
那就是在时间意义上的位移，这种情况往
往被看作是继承。

对于中国的公共行政研
究来说，这种时间上的位移和空间上的位
移往往是连在一起的。

审视当前中国的公
共行政研究，福克斯和米勒的一段话也许
是有意义的：“尽管传统治理模式已经死
亡，尽管学术界不停地为其举行送葬仪
式，但其灵魂仍徘徊于公共行政研究的上
空，并在所有的管理理论方面以及几乎每
一个实际的公共机构中都能看到它的影
子。

现在，传统治理模式拥有了使神话合
法化的身份。

它是所有主流的改革行为的
假定背景。

传统治理模式的惯性力量就是
它的合法性，但这一合法性乃是来源于渴
望确定性与组织性的怀旧之情。

传统治理。