耕地资源安全保障路径

耕地资源安全保障路径

粮食是人类生存和发展的最基本的生活资料，是保证国家社会稳定和主权安全的战略物资。而作为粮食生产最基本且不可替代的生产资料——耕地资源安全状况首先值得关注。然而目前我国人均耕地量却不足世界平均水平的40%。伴随国家快速发展与城市化进程不断推进，这一问题还在加剧。

一、耕地资源安全保障现状

加强耕地资源的保护、管理和有效利用，保障耕地资源安全是实现国家经济社会持续稳定发展的必然选择，研究耕地资源安全保障问题具有重大现实意义。但目前我国耕地资源安全状况不容乐观。

首先，城市建设无序扩张导致耕地数量锐减。人均耕地少是我国的基本国情，从长远看，人增地减的矛盾本就十分突出，而近年来，伴随工业化和城镇化的快速推进，耕地面积还呈快速减少趋势，土地资源对国家社会发展的约束在不断加大。据统计，从1997～2007年来看，我国耕地总面积已经减少了1.25亿亩，超过了河南省全部耕地面积，而河南省近2年粮食产量约占全国10%左右。目前，我国人均耕地面积由1.58亩减少到1.37亩，不足世界平均水平的40%。更为严重的是，一些地方在实施重大项目、房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍在大量占用耕地、城郊菜地甚至基本农田。世界各国经验表

明，在城市化和工业化进程中，耕地总量的减少难以避免，但应该控制非农建设用地的无序和过渡扩张。我国之所以出现耕地面积锐减的局面，一个重要原因就是缺乏对非农建设占用耕地的控制。伴随国家城市化进程的不断推进，持续性用地需求无法回避，这无疑对保住“生命线”提出更大挑战。耕地红线如何确保、耕地安全如何保障已然成为当前亟待解决的重大问题。

第二，优质耕地大量流失，耕地质量总体下降。耕地质量的好坏直接影响粮食的产量高低与质量优劣。目前我国耕地质量的优劣主要采用高中低产田来划分。其中，高产农田对于保障粮食安全起至关重要的作用，但我国高产农田流失却极为严重。一方面，在我国，高产农田通常分布在城郊、村庄和交通要道周边，这恰恰是城市建设和道路扩张首当其冲之地。与此同时，东南沿海地区耕地资源不仅自然条件优越，且因其经济发达而具有较强的物质投入能力，是我国粮食生产的重心地，但这些地区也成为优质高产耕地资源流失最严重的地区。另一方面，建设用地占地本身也对耕地质量安全构成威胁。因为生态退耕、农业结构调整占用的耕地在一定条件下可逆，即这些“流失”的耕地在特定条件下可以迅速回用。而被建设用地占用后则几乎难以退回耕地。但据资料统计分析，近十几年来，建设用地对耕地的占用一直呈刚性增长阶段。1997年，由于生态退耕减少的耕地占60.9%，居于第一位，其次为建设用地17.9%。然而，到2007全国建设占用耕地的比例上升到79.6%。目前我国虽然实行耕地占补平衡政策，即占用

多少耕地补充多少耕地，但各项建设占用的耕地，大多是城郊的良田和菜地，熟化程度、产出率高。新开发耕地即便在数量上可以达到占补平衡，但在质量和产出率上最初几年却只有熟地的1/5～1/3。

第三，耕地生态环境不断恶化。随着工业“三废”的大量排放，耕地污染程度日益加重，农产品中有害物质含量不断提高，出现了人们有粮不敢吃的状况。耕地生态环境的不断恶化，加之农户对耕地资源的过度开发，耕地盐碱化、沙化现象严重，对粮食安全造成了新的威胁。近年来，水土流失、盐渍化、沼泽化、土壤肥力衰减和土壤污染及酸化等造成的土壤质量下降总面积约4.6亿亩，占全国土地总面积的40%。而化肥的过度使用造成地表水、地下水污染等一系列环境问题，又最终致使污水灌溉而污染耕地，形成耕地资源安全的恶性循环。据统计，全国污灌面积已占灌溉总面积的7.3%；化肥施用量400公斤/亩以上，农药年使用量已超过170万吨，其中约50%的农药将进入土壤与水体，污染农田面积已达900万亩。此外，伴随生态环境的不断恶化，国家实行了生态退耕政策，即将质量差、坡度大的耕地退换出来，这无疑在加剧我国耕地数量减少问题。

人多地少，人均耕地不足的基本国情决定了耕地资源保护始终是国家密切关注的问题。近年来，国家多次声明其在耕地保护问题上的严正态度和坚定决心。但尽管政府宣称已采取了世界上最严厉的耕地保护政策，而耕地资源安全状况不断恶化是不争的事实。当前我国耕地资源保护面临形势大体可总结为“四难”：即耕地资源的扩量难、提质

难、增效难以及耕地资源的持续增产难。现行耕地保护制度并没有发挥其应有效果。笔者认为，目前我国耕地资源保护制度实质上是中央政府、地方政府和个体农户这三方耕地保障主体之间利益博弈而非协调统一的结果。作为博弈主体，各自在谋求自身利益最大化，导致博弈的结果与保障制度初衷发生偏离，并最终致使制度失效。要切实改变耕地资源安全保障的现状，制度的选择必须建立在三方主体从利益博弈走向利益均衡之上。剖析主体行为选择的深层次原因，对于我国耕地资源安全保障做出更优选择具有重要意义。

二、利益博弈——耕地资源安全保障问题存在的原因

当代中国的发展，是不断市场化变革的过程。制度变迁是不同利益集团相互作用的产物。作为“公共产品”的各种社会制度，就是其相互间合作与竞争的博弈结果。反映在我国现有耕地资源保障制度上，主要表现为是中央政府、地方政府和个体农户三者间博弈的结果。

首先，就个体农户而言，他们是耕地资源保障制度的直接行动者，制度的生命力在很大程度上最终取决于其活动效率，他们是制度实现的重要力量。基于此，制度的设置当然应包括调动个体农户保障耕地资源的积极性和创造性，以实现对国家耕地资源安全的保障。个体农户作为耕作者，内心深处希望对耕地资源质量和生态环境进行保护。因为对耕地资源的保护不仅能够使其拥有基本的生活保障，既包括农作物的收益给务农者的保障，也体现为在外务工人员失业后返乡的基本

生活保障，尤其是在现今中央政府出台的一系列支农政策环境下，这种保障性收益会体现得更为充分。此外，对于外出务工或在乡但不务农的农户而言，耕地保护也能够使其获得一定量土地增值收益（如承包土地经营权流转的收益等），并且其生活环境不至于进一步污染、恶化。而农户失去耕地后，则会带来失去生活的基本保障，丧失土地升值的机会，以及遭受可能存在的环境进一步污染恶化等成本增加。无疑，在主观上，农户是愿意其耕地资源安全的。但现实是，在中国市场化变革中，由于绝大部分农户代表的生产力水平较低，加之其所掌握与控制的其他社会资源能力的局限性，使得农民群体成为社会多元利益群体博弈中的弱者。这就导致现有的农地产权制度对于农户而言更多表现为“利失”。由于产权设置的不完善，农民进行耕地资源质量和生态安全保护的预期收益无法得到保障，其对于耕地资源保护的积极性自然遭受重击，加之在短期利益追逐的刺激下，农民不会主动投入成本去实施对耕地资源质量和生态安全的保护。

第二，就改革的中间层各级地方政府而言，对区域内耕地资源的保障实现了对地方环境的保护，谋求了更好的地区经济可持续发展的基础条件，并且保障了农民的利益。另一方面，在地方横向管理体系中，它们又分别是不同地方利益和不同部门利益的代表，还有其自己的特殊利益和目标。当前，中央政府没有建立专门的耕地资源安全保障资金，如此，地方政府就只能“自掏腰包”完成任务，且任务完成得越彻底，其成本就越高。另一方面，在目前取消农业税和国家严厉禁止