保存即归档适合电子公文生命周期规律的全程管理模式构想

保存即归档——适合电子公文生命周期规律

的全程管理模式构想

赵屹/陈晓晖

2012-11-23 15:57:23 来源：《档案与建设》(南京)2010年6期【英文标题】Preservation That is Filing：Conception about Pattern in the Whole Process of Management Suitable for the Lifecycle Regulation of Electronic Document

【作者简介】赵屹，中国人民解放军南京政治学院上海分院军事信息管理系、教育技术中心，上海200433；陈晓晖，中国人民解放军南京政治学院上海分院军事信息管理系、教育技术中心，上海200433

信息技术的发展给现代社会带来了全方位的变化。在我国的现代文件与档案管理过程中，随着电子政务发展进程的深化和无纸化办公的全面展开，电子公文的数量急剧增长，使用范围迅猛扩展。电子公文以数字化的、不同于以往纸质公文的新形态出现，其形态的变化冲击了以往传统的文档管理模式。如何管理好电子公文以保证其行政有效性、法律证据生和长期可读性，是摆在全世界文档管理者面前的重要课题。世界各国对包括电子公文在内的电子文件管理进行了全面的实践探索并制定了不同的保管策略。在电子文件尤其是电子公文管理方面，我国目前确立的是双套制的管理策略。所谓双套制，是指文件归档后电子文件与纸质文件二者共存，也称为“双套归档”。其中电子文件主要用于实现文件的参考价值，而纸质文件用于保证文件作为档案的凭证价值。

对于电子公文管理来说，双套制是一种较温和的过渡性管理手段，同时也是

一种比较保守的管理策略。以发展的眼光来看，双套制绝非长久之计，因为它不符合电子文件的形成规律。电子公文是在计算机上生成的、在网络中运动的。电子公文流程较之以往传统的纸质公文流程发生了很多变化，其中最大的改变在于电子公文可以完全通过网络传输，从而突破时间与地域的限制，实现发文、收文、归档、移交等行政事务办理的一体化。而双套制是在电子公文的生命周期之外对其强行进行克隆物化，这必然造成文件使用与档案保管要求上的冲突。现代社会中生成和使用电子公文仅有一个目的——方便快捷，而将电子公文进行克隆物化的过程，需要投入大量的人力、资金、设备和时间，它会给电子公文的使用和档案管理带来大量额外劳动量，这与电子公文最初使用的目的背道而驰。一个最有代表性的例子是上海市某区政府机关某部门，关于公文处理同时有五套系统在运转，其中三套是公文管理系统，二套是档案管理系统。该机关的工作人员觉得电子公文反而给他们带来了麻烦和负担。同时，由于电子公文不具备凭证价值，文件生成和使用单位对其归档、移交就持可有可无的态度，后端的档案工作收集不到前端的电子公文，反而要对收到的纸质公文进行数字化。在双套制管理体制下档案工作将永远处在疲于奔命的状态，即便如此，随着电子公文数量的迅猛增长，归档工作会远远落后于电子公文的生成速度，许多电子公文无法及时纳入管理系统并提供利用。

因此，在电子公文大量出现并投入现实使用后，文档管理工作必须针对其生命周期规律和管理特点从全局性、整体性的角度对其管理模式进行根本性的思考。这种思考要涉及行政理念的重塑，重视对管理模式的价值追问，要打破以往文档分治的管理体制和框架，打破个别职能部门的狭隘视野，不再拘泥于传统的某个细节或局部，而是对全部电子公文管理活动进行系统分析和科学整合，将公文“从生到死”、“从头到尾”的整个流转过程全面而又系统地管理起来。

笔者认为，在当前的电子政务环境下，这种思考的结果是促使电子公文的管理由传统的以职能为中心的管理模式向现代的以流程为中心的管理模式变革以实现对电子公文的全程管理。而全程管理的模式会导致政务流程的再造并且有必要和有可能催生新型管理机构。笔者构想的“保存即归档”的管理模式就是这种思考的结果。“保存即归档”模式是适合电子公文生命周期规律的全程管理模式，这种模式的实现需要一种新型的文档管理机构，笔者暂且将其称为公文中心。

1 “保存即归档”模式的管理模型

1.1 “保存即归档”模式的流程模型

“保存即归档”模式的流程模型如图l所示，对于电子公文来说，最适合其生命周期规律的管理流程应该是在其完成发文流程后，即刻通过网络存入国家指定公文管理机构，保存公文的同时也保存相关的元数据和背景信息，而后收文单位通过网络从该机构收取公文，在相关的法律法规支持下，该机构就可以开始控制和管理电子公文及其信息，跟踪与监控公文收文办理过程，并在收文流程结束后，接收和保存收文办理过程中形成的背景信息。这其中的国家指定公文管理机构，本文称其为公文中心。

图1 “保存即归档”模式的流程模型

由图1可见，“保存即归档”模式实现了电子公文的全程管理。这个全程管理的过程如下：

1、发文单位草拟公文。职能部门的电子公文草拟者草拟公文，根据预先制定的保管期限表，确定公文的保管期限和到期时间。这个保管期限表的制定，是由发文机构在公文中心的指导下，根据本单位涉及文件类型制定的。科学的保管期限应该分为定期与永久。定期的从20天，到1月，到数月，到1年，到数年，到数十年，最高不超过100年。确定了生成的电子公文的保管期限，也等于对这

份电子公文进行了价值鉴定，这个价值鉴定是职能鉴定与内容鉴定的结合，也是对电子公文的第一价值与第二价值综合衡量的结果。这样，对于一份电子公文，在其生成初期就完成价值鉴定工作。此时确定的保管期限，在发文机关内流转时，可以进行更改，一旦公文发到公文中心，就确定下来了。公文中心以后对这份电子公文进行的管理，所进行的鉴定不再涉及内容鉴定，而是进行完整性鉴定、可读性鉴定、病毒检测、介质状况检测、是否到达销毁时限等技术鉴定。

2、发文单位发文流转。完成一个机构内电子公文的审核、签发、复核、缮印、校对、用印、登记等发文流程，以本机关名义制发一份电子公文。

3、发文单位公文与数据封装。使用相应的技术将电子公文及其在发文办理过程中形成的相应数据进行封装，使公文和数据相联系，并对电子公文进行压缩、加密、数字签名。

4、发文单位传输给公文中心。执行公文的传输发送，将登记完毕的公文上传给公文中心，提示公文中心有新到发文。

5、公文中心启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。如果需要，一旦一份新的电子公文被存入，网络电子文件管理系统即被触发，启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。系统启动后，可以利用网络跟踪收文单位处理全过程自动捕获有关元数据和记录背景信息。自动捕获是根据预先制定的规则，从收文办理过程自动获取数据的过程。如果网络条件不允许，则等待收文单位传回的元数据和背景信息。

6、公文中心开辟寄存区，保存打包来的电子公文并归档。在公文中心的文