保存即归档适合电子公文生命周期规律的全程管理模式构想

保存即归档——适合电子公文生命周期规律的全程管理模式构想赵屹/陈晓晖2012-11-23 15:57:23 来源：《档案与建设》(南京)2010年6期【英文标题】Preservation That is Filing：Conception about Pattern in the Whole Process of Management Suitable for the Lifecycle Regulation of Electronic Document【作者简介】赵屹，中国人民解放军南京政治学院上海分院军事信息管理系、教育技术中心，上海200433；陈晓晖，中国人民解放军南京政治学院上海分院军事信息管理系、教育技术中心，上海200433信息技术的发展给现代社会带来了全方位的变化。

在我国的现代文件与档案管理过程中，随着电子政务发展进程的深化和无纸化办公的全面展开，电子公文的数量急剧增长，使用范围迅猛扩展。

电子公文以数字化的、不同于以往纸质公文的新形态出现，其形态的变化冲击了以往传统的文档管理模式。

如何管理好电子公文以保证其行政有效性、法律证据生和长期可读性，是摆在全世界文档管理者面前的重要课题。

世界各国对包括电子公文在内的电子文件管理进行了全面的实践探索并制定了不同的保管策略。

在电子文件尤其是电子公文管理方面，我国目前确立的是双套制的管理策略。

所谓双套制，是指文件归档后电子文件与纸质文件二者共存，也称为“双套归档”。

其中电子文件主要用于实现文件的参考价值，而纸质文件用于保证文件作为档案的凭证价值。

对于电子公文管理来说，双套制是一种较温和的过渡性管理手段，同时也是一种比较保守的管理策略。

以发展的眼光来看，双套制绝非长久之计，因为它不符合电子文件的形成规律。

电子公文是在计算机上生成的、在网络中运动的。

电子公文流程较之以往传统的纸质公文流程发生了很多变化，其中最大的改变在于电子公文可以完全通过网络传输，从而突破时间与地域的限制，实现发文、收文、归档、移交等行政事务办理的一体化。

而双套制是在电子公文的生命周期之外对其强行进行克隆物化，这必然造成文件使用与档案保管要求上的冲突。

现代社会中生成和使用电子公文仅有一个目的——方便快捷，而将电子公文进行克隆物化的过程，需要投入大量的人力、资金、设备和时间，它会给电子公文的使用和档案管理带来大量额外劳动量，这与电子公文最初使用的目的背道而驰。

一个最有代表性的例子是上海市某区政府机关某部门，关于公文处理同时有五套系统在运转，其中三套是公文管理系统，二套是档案管理系统。

该机关的工作人员觉得电子公文反而给他们带来了麻烦和负担。

同时，由于电子公文不具备凭证价值，文件生成和使用单位对其归档、移交就持可有可无的态度，后端的档案工作收集不到前端的电子公文，反而要对收到的纸质公文进行数字化。

在双套制管理体制下档案工作将永远处在疲于奔命的状态，即便如此，随着电子公文数量的迅猛增长，归档工作会远远落后于电子公文的生成速度，许多电子公文无法及时纳入管理系统并提供利用。

因此，在电子公文大量出现并投入现实使用后，文档管理工作必须针对其生命周期规律和管理特点从全局性、整体性的角度对其管理模式进行根本性的思考。

这种思考要涉及行政理念的重塑，重视对管理模式的价值追问，要打破以往文档分治的管理体制和框架，打破个别职能部门的狭隘视野，不再拘泥于传统的某个细节或局部，而是对全部电子公文管理活动进行系统分析和科学整合，将公文“从生到死”、“从头到尾”的整个流转过程全面而又系统地管理起来。

笔者认为，在当前的电子政务环境下，这种思考的结果是促使电子公文的管理由传统的以职能为中心的管理模式向现代的以流程为中心的管理模式变革以实现对电子公文的全程管理。

而全程管理的模式会导致政务流程的再造并且有必要和有可能催生新型管理机构。

笔者构想的“保存即归档”的管理模式就是这种思考的结果。

“保存即归档”模式是适合电子公文生命周期规律的全程管理模式，这种模式的实现需要一种新型的文档管理机构，笔者暂且将其称为公文中心。

1 “保存即归档”模式的管理模型1.1 “保存即归档”模式的流程模型“保存即归档”模式的流程模型如图l所示，对于电子公文来说，最适合其生命周期规律的管理流程应该是在其完成发文流程后，即刻通过网络存入国家指定公文管理机构，保存公文的同时也保存相关的元数据和背景信息，而后收文单位通过网络从该机构收取公文，在相关的法律法规支持下，该机构就可以开始控制和管理电子公文及其信息，跟踪与监控公文收文办理过程，并在收文流程结束后，接收和保存收文办理过程中形成的背景信息。

这其中的国家指定公文管理机构，本文称其为公文中心。

图1 “保存即归档”模式的流程模型由图1可见，“保存即归档”模式实现了电子公文的全程管理。

这个全程管理的过程如下：1、发文单位草拟公文。

职能部门的电子公文草拟者草拟公文，根据预先制定的保管期限表，确定公文的保管期限和到期时间。

这个保管期限表的制定，是由发文机构在公文中心的指导下，根据本单位涉及文件类型制定的。

科学的保管期限应该分为定期与永久。

定期的从20天，到1月，到数月，到1年，到数年，到数十年，最高不超过100年。

确定了生成的电子公文的保管期限，也等于对这份电子公文进行了价值鉴定，这个价值鉴定是职能鉴定与内容鉴定的结合，也是对电子公文的第一价值与第二价值综合衡量的结果。

这样，对于一份电子公文，在其生成初期就完成价值鉴定工作。

此时确定的保管期限，在发文机关内流转时，可以进行更改，一旦公文发到公文中心，就确定下来了。

公文中心以后对这份电子公文进行的管理，所进行的鉴定不再涉及内容鉴定，而是进行完整性鉴定、可读性鉴定、病毒检测、介质状况检测、是否到达销毁时限等技术鉴定。

2、发文单位发文流转。

完成一个机构内电子公文的审核、签发、复核、缮印、校对、用印、登记等发文流程，以本机关名义制发一份电子公文。

3、发文单位公文与数据封装。

使用相应的技术将电子公文及其在发文办理过程中形成的相应数据进行封装，使公文和数据相联系，并对电子公文进行压缩、加密、数字签名。

4、发文单位传输给公文中心。

执行公文的传输发送，将登记完毕的公文上传给公文中心，提示公文中心有新到发文。

5、公文中心启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。

如果需要，一旦一份新的电子公文被存入，网络电子文件管理系统即被触发，启动背景信息记录系统与元数据捕获系统。

系统启动后，可以利用网络跟踪收文单位处理全过程自动捕获有关元数据和记录背景信息。

自动捕获是根据预先制定的规则，从收文办理过程自动获取数据的过程。

如果网络条件不允许，则等待收文单位传回的元数据和背景信息。

6、公文中心开辟寄存区，保存打包来的电子公文并归档。

在公文中心的文件服务器上为新接收的公文指定和开辟寄存区，将公文保存在该区域。

此时归档的公文是未解密、未解压、未验证数字签名的打包文件。

同时对其进行整理，将其归入所属的全宗、类别和案卷，建立文件间有机联系。

这种保存亦即归档，同时进行整理，笔者称之为“保存即归档”，传统的归档环节提前。

7、公文中心解除封装，解压、解密、验证签名。

8、公文中心保存解除封装后的电子公文并归档。

在公文中心文件服务器上已开辟的寄存区处，将解密、解压、验证好签名的公文进行保存。

这是“保存即归档”的第二个环节。

这样，对于同一份电子公文，在公文中心既存有打包文件，也存有解密解压后的文件。

此时，保存下来的公文包括三类信息：一是打包的、用于传输的电子公文；二是解密解压后的电子公文自身；三是解密解压后得到的电子公文发文过程中形成的有关数据信息。

9、收文单位判断发文所存公文中心与本单位的网络是否属同一局域网，信息传递是否安全。

得到发文单位的发文提示或通知后，根据文件指针信息，判断出文件所存位置。

如文件所存公文中心与本单位的网络属同一局域网，信息传递是安全的，则到公文中心“读”收文件，否则到公文中心“取”收电子公文。

10、收文单位“取”收文件。

此时读取的电子公文，是保存于公文中心未经解密、未解压、未验证过数字签名的文件，也就是第6步中保存和归档的打包公文。

这个过程的实质是将存于公文中心的发文，复制转存到收文单位内部服务器上。

此时的收文，可以称为“取收”，收文单位从公文中心“取”走文件。

取时，需要用单位或个人的电子签名才能取走。

在电子政务中，这个任务还可以由代理程序自动完成，每个单位采用定时代理程序根据文件指针信息自动到公文中心取收其他单位发给本单位的电子公文。

11、收文单位“读”收文件。

此时读取的电子公文，是经过公文中心解密、解压、验证好签名后的文件，也就是第8步中保存和归档的公文。

这个过程在实质上没有将存于公文中心的发文复制转存到收文单位内部服务器上。

此时的收文，可以称为“读收”，收文单位通过网络直接“读”存在公文中心的文件。

读时，也需要使用单位或个人的电子签名。

12、收文单位收文流转。

完成本机关一份电子公文收文的签收、收文登记、审核、拟办、批办、传阅、承办、催办、查办等流转操作，形成收文办理过程中的相应数据。

理论上，各单位进行收文办理情况，公文中心可以通过网络进行跟踪与监控，实现全程管理。

13、收文单位将收文办理信息作为元数据与背景信息传回公文中心。

14、公文中心接收各收文单位收文办理中形成的元数据与背景信息保存并归档。

这种接收可以通过网络电子文件管理系统的功能实时进行，也可以在某单位一份或一批收文办理完毕后一次生接收。

当一份电子公文的所有收文单位办文信息传回公文中心，一个具体的归档整理过程完结。

15、公文中心进行电子公文的档案管理。

每一份保存在公文中心的电子公文都带有保管期限和到期时间信息。

电子文件管理系统根据到期时间定期判定是否有公文达到保管期限，提交审核后将到期公文销毁，即从公文中心的服务器上彻底删除。

定为永久的公文则在公文中心永久保存。

公文中心定期对所存公文进行技术鉴定，进行刷新、迁移、载体转换、备份、销毁等操作。

公文中心向社会提供利用服务。

通过以上全程管理的过程可见，“保存即归档”模式中的归档分为四个阶段：第一阶段：第1步至第6步，所存文件或信息：打包的、用于传输的电子公文；第二阶段：第7步至第8步，所存文件或信息：电子公文自身及其发文过程中形成的有关数据信息；第三阶段：第9步至第14步，所存文件或信息：某一收文单位对某一份电子公文形成的办文数据信息；第四阶段：(第9步至第14步)×N(N表示1份电子公文的N个收文单位)，所存文件或信息：某一份电子公文所有收文单位形成的办文数据信息。

这四个阶段对一份电子公文集成的信息包括四类：一是打包的、用于传输的电子公文；二是电子公文自身；三是电子公文发文数据信息；四是所有的电子公文收文办文数据信息。