西方非营利组织理论研究的新进展

国家行政学院学报２００２．１

国嘱学苑

历方非矧㈣理论研柏新也展

谢蕾

（香港中文大学，香港）

［摘要］非营利组织兴起的原因主要有三个方面：政府失灵、合约失灵、历史传统文化因素；非

营利组织作为解决福利国家危机的妥协方式，也会发生志愿失灵、组织目标转移等问题；非营利组织与

政府的关系主要表现为三种类型：合作型、补充型、对抗型。

［关键词］非营利组织，政府，市场，公共物品。

［中图分类号］Ｄ０３５［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８—９３１４（２００２）０１—００８９—０４

过去２０年里，一大批民间非营利／非政府组织在世界美国内涌现，有学者称之为全球范围内的“结社革命”Ｌｌｊ。这一现象引起了学术界以及实践家的广泛探讨，研究领域包括：非营处组织兴起的原因、发展历程，在不同的政治、经济框架下，非营利组织与国家、市场之间的关系，非营利组织的作用、影响等等。

一、关于非营利组织的概念界定问题

由于各国对处于政府与私营企业之间的制度空间的关注焦点有所不同，所以对于非营利组织这样一种组织形态的叫法多种多样，例如“志愿者组织”（ＶｏｌｕｎｔａｒｙｏｒｇａＩｌｉｚａｔｉｏｎ）、“慈善组织”（ｐｈｉｌａＩｌｔｈｒＤｐｙｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ）、“免税组织”（ｔａ）【一ｅｘｅⅡｌｐｔｓｅｃｔｏｒ），也有称作“独立部门”（ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔｓｅｃｔｏｒ）。所以美国约翰·霍布金斯大学“非营利部门比较研究项目”负责人塞拉蒙（ＬｅｓｔｅｒＭ．Ｓａｌａｍｏｎ）认为，对于第三部门的研究就是探索建立一个概念和实证术语的过程【２】。由此可以看出，非营利组织很难成为一种形态明确的组织，它们与政府组织和企业组织的界限区分不够明确。

综合各种不同的概念界定，可以这么认为：“非营利组织”（ＮＰ０）是具有稳定的组织形式和固定的成员——领导结

构的、超出政府机构和私人企业而独立运作、并且发挥特定社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众、公益事业的民间团体。“非营利部门比较研究项目”中心的有

关研究对其特征作了概括归纳Ｌ３ｊ：组织性（ｆｏｎＩｌａｌｏ聊ｉｍ．ｔｉｏｎ），指合法注册，有成文的章程、制度及固定的组织形式和人员等；民间性（ｎｏｎ鼬ｖｅｍｍｅｎｔａｌ），又称非政府性，即不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；非营利性（ｎｏｎｐｒ０６ｔ—ｄｉｓｔ舶ｕｔｉｎｇ），指不以营利为目的，不进行利润分配；自治性（ｓｅｌｆ—ｇｏｖｅｍｉｎｇ），指拥有独立的决策和执行能力．能够进行自我管理；志愿性（ｖｏｌｕｎｔａｗ），指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。在上述定义和基本特征下，非营利组织的组织形态得到了确认，可以使人们能够在不同社会环境下对非营利组织进行比较，也可以减少意识形态对相关研究的影响。

关于非营利组织的起源问题

有关理论对非营利组织产生原因的解释，是从第三部门这个概念以及随之而来的部门分解问题开始的。“第三部门”

［收稿日期］２００１一１１—０８

［作者简介］谢蕾（１９７７一），女，北京市人，香港中文大学政治学与政府管理系硕士研究生

８９

要的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口；第二是慈善组织的家长作风（ｐｈｉｌａｎｔｈｍｐｉｃｐａｔｅｍａｌｉｓｍ）。实际掌握经济资源的人对如何使用资源有较大的发言权，他们所作的决定既不征求受惠人的意见，也不必对社会公众负责；接受政府隐性补贴的组织不必将内部决策过程民主化、也不必接受社会监督；第三是慈善组织的业余性（ｐｈｉｌａｎｔｈｍｐｉｃ啪．ａｌｅｕｒｊｓｍ），由于志愿组织强调义工服务，并且往往由于不能提供有竞争性的工资，使得它们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了其活动效率。

２．组织目标转移

组织理论认为，作为制度环境的产物．任何组织在合法性和资源方面都要依赖于周围环境，存在着被周围环境同化的可能。在制度环境压力下，一个本来结构、目标明确的组织会发生变化，与周围组织越来越相似，组织发展壮大过程就会出现多个管理实体，并要求获得最终决策权。于是，原来的组织服务目标可能在这一过程中被削弱．从而会变得日趋官僚化或者发生组织目标的转换，进而丧失组织存在的本来意义。【８Ｊ

发生这一转变的原因在于，任何一种组织的存在都是以反应迅速和高效管理为发展目标的，非营利组织也不例外。人类历史表明，政府机构和市场组织是两种成功的组织形式，它们的结构和运作方式也是非营利组织模仿和选择的。所以大多数非营利组织都必然会选择市场和政府部门的机构设置和运作方式，其官僚化倾向和组织目标转移也就在所难免。这一潜移默化主要是由董事会引发的，因为董事会掌握组织的经济命脉，往往对于资源的使用有很大的发言权。因此，Ｈａｌｌ认为，非营利组织决不是完全独立于国家和市场的，而是对国家与市场具有一定程度的依赖性，这一依赖性不仅仅表现于财政需要和其它资金需求方面。这一依赖关系引起了对于第三部门存在意义的进一步思考。１９Ｊ

总体来看．组织变迁发生的种类有三种，第一是组织目标发生了转变，服务对象发生了变化；第二种是组织的能力有所削弱；第三种是在与环境互动过程中发生了适应性的变化，即组织的目标没有受到威胁，能力有所增强。就非营利组织来说，除了最后一种是一种有利的变迁外，前面两种变迁都可能威胁到非营利组织存在的本来意义。

３．作为解决福利国家危机的妥协方式而存在的非营利组织

这一理论认为，第三部门与政府部门和市场机构这两个传统部门相比，应该具有灵活、创新的特征。但是实际上，第三部门的存在有时并不是以其对公众负责，高效提供公共服务为真正目的的，它们的出现仅是解决福利国家职能危机的一种辅助手段。通过公众参与社会事务的解决，转移了福利国家职能危机，减轻了这一危机对民主政治系统的威胁。

国家行政学院学报２００２．１

国际学苑

四、关于非营利组织与政府的关系问题

１．非营利组织与政府关系的三种形式

实证研究显示，世界上没有一个国家的第三部门是完全独立于政府存在的，他们都在某种程度上依赖于政府存在，尤其是在财政收入上的依赖性更强。二者的关系主要是通过财政资助和提供公共服务两个方面划分的，形成以下三种相互关系：合作互补关系（ｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），即政府提供资助，第三部门提供服务；补充关系（ｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｒｙ），第三部门自行负责筹款，满足政府未能满足的需求；对抗关系（ａｄｖｏｃａｃｙ），是指第三部门作为公众利益的代表，负责推动政府进行政策改进。［１０］

补充型关系一般应用于拥有较发达的第三部门的国家，例如美国。非营利组织大多是在私人捐款基础上建立起来的，并且它们参与社会事务的活动大多数时候是先于政府出现的。

在政府作用较为薄弱、私人市场关系勃兴的领域中，非营利组织的作用最为显著。【ｌｏＪ

对抗型关系一般发生在社会不稳定或者政治动乱时期，非营利组织要求政府的行动和政策向着有利于自身的方向转变。

互补性关系是以上三种模式中讨论最多的一种，焦点集中在政府与非营利组织进行合作的原因、合作的方式以及在合作过程中可能发生的问题等方面。这一理论认为政府应该通过与非营利组织定立协约，使后者成为公共服务和产品的提供者，分担政府的部分责任。

首先，政府与非营利组织应该建立一种合作关系，即“委托政府”（ｔｈｉｒｄ—ｐａｎｙｇｏｖｅｍｍｅｎｔ），政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织来承担，二者之间达成一种依赖各自比较优势的分工，政府负责资金动员（Ｐｕｂｌｉｃ６ｎａｎｃｅ），第三部门负责提供服务（Ｐｒｉｖａｔｅｐｍｄｕｃｔｉｏｎ），二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。【８ｊ这一措施可以提高效率．节约成本，政府可以利用已有的机构，节约，了建立新的组织架构和雇用雇员的成本。同时，这种合作可以较快地适应服务地方需求的要求，避免了庞大的官僚系统的弊病。

其次，从交易成本的角度来看，政府通过把一部分职能下放，达到节约政府成本的目的。从科斯的交易成本扩大的理论出发，可以证明，尽管政府需要订立合约和进行监督，但是这些都低于提供公共服务的成本。

再次，第三部门的特点使得政府与非营利组织的合作比与私营组织的合作更加有保障。除去成本的节约之外，非营利组织的内部机制、结构使它们与营利组织相区别，客观上保证了它们的行为目标，同时也降低了讨价还价的机会成９１