中国民航空管安全十二五规划(2010-10-21--S)

中国民航空管安全“十二五”规划

（2011-2015 年）

（征求意见稿）

中国民用航空局空管局

2010 年12 月

目录？？ (1)

前言

安全是民航空管永恒的主题，持续安全是中国民航空管安全发展的核心理念，空管“五个体系”建设是促进中国民航空管安全稳定和可持续发展的重要基础。

“十一五”期间，中国民航空管已经完成了一体化改革，空管服务系统初步完成了现代化的技术升级改造，雷达管制已经开始成为普遍服务方式，空管安全管理在科学化、规范化、系统化方面取得了长足进步。但从实际需求和发展趋势看，中国民航空管的安全基础仍然薄弱，安全管理体系尚不完善，安全管理机制需要进一步转变，安全管理技术需要进一步改善。在“十二五”期间，中国民航空管将继续面临保障能力与民航业快速发展不适应、不协调的被动局面，特别是在需求持续刚性增长的情况下，中国民航空管的安全发展将面临更加严峻的挑战。

围绕民航强国建设目标，以持续安全理念为指导，按照空管“五个体系”建设要求，依据《中国民用航空安全规划纲要》和《中国民航安全生产“十二五”规划》特制定本规划，以指导未来5 年中国民航空管的安全工作。

一、中国民航空管安全概况和主要问题

（一）民航空管安全概况

“十一五”期间，中国民航运输总周转量、旅客周转量和货邮周转量的年平均增长率分别达到13.8%、14%和13.6%，高居世界第二，民航空管承受了前所未有的发展压力。

民航空管系统始终坚持安全第一，努力争取飞行正常，持续改善服务工作，此期间安全保障航班约？？？？架次，杜绝了空管原因所导致的航空事故，事故征候率和不安全事件发生率得到有效控制（呈逐年下降趋势），保持了较好安全态势（见图1），基本满足了民航事业发展要求。

“十二五”是实现民航强国战略发展目标的重要阶段，根据发展预测，未来五年民航年均增长速度将达到13%左右，预计2015 年的航班量将达到？？架次，是2009年的2倍多——[2009运输总周转量427亿吨公里，2015预测将达到900 亿吨公里] 。

随着航班量的刚性增长，空中交通将呈现普遍的高或超密度运行状态，按现有保障条件预测，到“十二五”末，民航空管服务安全风险将非线性地增加3-5倍，民航空管的事故征候率和事故征候绝对数将难以接受。因此，“十二五”是中国民航空管进一步转变安全观念、创新安全管理和加大安全投入，以全面升级空管系统安全管理的关键时期。

（二）民航空管安全主要问题

从现有安全基础和所面临的任务看，中国民航空管仍然存在着安全观念滞后、安全保障能力滞后、安全资源短缺和安全技术落后等问题。

1、安全观念不适应民航发展新要求。安全管理主要受事件驱动，以感性经验为主导，安全实践理性指导不足，在空管系统规模化运行的新形势下，对系统安全的复杂性、动态性和规律性把握不充分，缺乏前瞻性安全思维，安全管理难以适应空中交通高密度运行条件下的安全管理新要求。

2、安全保障能力滞后于民航发展客观需求。在“十一五”期间，空管对民航发展的消极瓶颈作用逐步突显。除空域政策等原因外，空管服务安全裕度的科学评价不充分，安全风险的自主控制能力弱等安全因素也是该问题的主要成因。管制服务、设备保障等专业领域的安全风险控制措施所导致的空中交通容量限制和实时流量控制的问题比较突出，以空管安全风险自主控制能力为标志的安全保障能力需亟待提高。

3、安全直接投入不足，空管系统安全管理资源相对短缺。“十一五”期间系统主要投入集中于运行系统。从财务预算方面分析，全系统直接面向安全的投入不足空管总投入的1/10（？）。安全系统建设与运行系统建设长期呈现显著落差。安全规范不健全、安全基础设施薄弱、安全管理技术

落后和人才队伍资源相对短缺等因素，难以满足空管系统运行管理实际需要和民航“十二五”发展新要求。

4、安全工作主要依赖人力，安全管理技术仍然比较落后。虽然安全信息管理状况得到显著改善，但空管安全数据的实测、分析和对策工作仍然主要依靠人力。对于空管服务安全性问题和质量偏差信息完全依靠人力筛选，刀耕火种模式尚未得到彻底改变。实际安全工作效果显著受到时空阻隔、海量信息困扰和动态变化制约，实时性差、前瞻性不足、风险驾御能力弱，难以适应空中交通高密度运行的安全风险管理新要求。

5、安全工作开放不足，安全管理的创新能力有待提高。长期以来，由于安全观念滞后，安全工作对外开放程度低，在采用国际先进安全理念和成功经验方面应用成熟度不高，理论联系实际的能力较低。目前，民航空管对空中交通高密度运行的安全知识和经验积累还不充分，研究还不够透彻，挖掘还不够深刻，应对发展的空管安全创新能力有待进一步提高。

二、指导思想、基本方针与总体目标

（一）发展指导思想

以科学发展观统领民航空管安全发展工作，牢固树立持

续安全理念，全力推进空管“五个体系”建设，以《中国民用航空安全规划纲要》和《中国民航安全生产“十二五”规划》，通过实施《中国民航空管安全“十二五”规划》，全面提升空管安全保障能力，主动适应民航发展新要求，为民航强国建设做出新贡献。

（二）基本方针

坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，通过建立、健全和发展民航空管QSMS体系，进一步转变空管

安全观念，优化空管安全资源配置，发展空管安全先进技术，改善空管安全创新能力，提高空管安全综合保障能力，确保空中交通运行安全，促进空中交通顺畅。

（三）安全总体目标

从现在起到2015 年，全面完成空管“五个体系”建设。通过建立和健全民航空管QSMS体系，促进安全管理与运行管理协调发展，促进技术保障与管制服务协调发展，促进空域管理、流量管理和管制服务协调发展，显著降低空管对民航发展的制约作用，逐步形成满足航空用户新需求，符合中国民航发展新要求，具有亚太地区领先优势和国际先进性的民航空管QSMS体系。

杜绝空管原因造成的飞行事故；空管原因造成的飞行事