西方行政组织理论演变史

西方行政组织理论的演变

一、西方早期行政组织思想

1、古希腊、古罗马时期的行政组织思想

柏拉图：行政组织思想主要体现在《理想国》《政治家》。主要的观点有：

（1）分工原则。社会分工是国家存在的基础，国家是由不同职业的人员所构成。主要包括三个等级：统治者，武士和工匠，分别从事管理、打仗和生产的工作。

（2）学者治国。柏拉图认为，治理国家需要很高的政治智慧，只有具备丰富知识的人才能担当此任，最高的统治者就是有大智慧的“哲学王”。

（3）重视教育。因为从政者需要具备很高的智慧，因此国家的统治者当以教育为首要任务，培养后备人才。

（4）依法行政。这是柏拉图晚年的结论，他认为，在现实中，紧紧依靠“哲人治国”是很困难的，应该通过制定完备的法律来治理国家。

亚里士多德：行政组织思想主要体现在《政治学》中。

（1）区分了议事权力、司法权力、行政权力；指出任何政体的国家都应该有相对应的三种机构，即议事机构、行政机构、审判机构。可以说是西方三权分立制的雏形。

（2）指出了行政机构设置的重要性，认为行政机构应该按照城邦事务管理的实际需要而设置，管理的对象应当是公众事务，不同的政体应当设立不同的行政机构。

（3）崇尚法治，主张要依靠法律治理国家。

（4）对于从事管理的人员要建立专门的机构进行监督。

（5）担任国家官员的人员应当具备很高的素质，既具有专业知识，也应当品德高尚。

2、16-18世纪时期的行政组织思想

马基雅维利：是意大利文艺复兴时期著名的政治家、思想家。行政组织思想主要表现在《君主论》和《讲话集》里。主要论述了国家行政组织管理的四项原则：群众支持、组织凝聚、超人领导、生存。

官房学派：是指16-18世纪德、奥国家的财政、行政改革家和学者，因为观点彼此接近而形成的特殊集团。主张建立统一的国家和实行有效的行政和财政制度。主要观点是：（1）建立统一有效的行政组织制度；

（2）选用优秀的人才治理国家；

（3）将行政组织机构进行适当的部门划分;

（4）强化国家和政府的权力。

3、资本主义时期的行政组织思想

汉密尔顿：主要观点体现在《联邦党人文集》中：

（1）扩大行政部门的权力。洛克、孟德斯鸠等人重视立法而忽视行政，但汉密尔顿则提出应该提高和加强行政机关的权力。

（2）建立强有力的行政组织。体现为统一（统一的行政组织）、稳定（稳定的成员和政策）、充分的法律支持（可靠的法律保障）和足够的权力（政府首脑有权否定议会制定的法律）。

密尔：主要作品是《代议制政府》。主要观点是：

（1）衡量组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；

（2）行政组织的分工要合理；

（3）政府的职能不当妨害公民的自由；

（4）只有专业性较强的人才才能担任政府官员。

二、传统时期行政组织理论

背景：

（1）工业革命的完成，迫切要求企业组织管理化，最直接的原因就是资本同管理相分离需要有新的管理理论。

（2）民主共和政体的建立要求行政组织管理科学化。在三权分立制度的基础上，各国的社会管理事务日益增多，需要建立适应现实的管理体制。

（3）政治学理论和管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了基础。具体表现为：行政学从政治学中脱离出来；企业组织理论被引入到行政管理中。

威尔逊：西方行政学的创始人，是第二十八届美国总统，1887年，发表了《行政学研究》一文，标志着行政学从政治学中脱离出来，该文章主要探讨了行政学研究的必要性、研究的目标和方法。其主要的行政学理论包括：

▪行政组织的职能和范围；

▪改进政府机关的组织结构和工作方法；

▪行政组织应该成为公众信赖的机关。

古德诺：美国著名的政治学家、行政学家和法学家，其主要著作是《政治与行政》。在进一步区分了政治与行政的不同之后，对于行政组织的理论贡献主要表现在：▪1、政治组织对行政组织应该予以适当控制；

▪2、行政组织应该适度集权；

▪3、行政组织应该进行变革。

泰罗：被称为“科学管理之父”，1911年出版了《科学管理原理》。其研究的主要对象是企业组织，但是对于行政组织理论的发展起到了重要的推动作用。

▪1、区分管理者的职能和工人的职能；

▪2、组织管理职能应该专门化；

▪3、组织工作应当有计划、有标准、有程序；

▪4、提出了“例外原理”，高层管理人员应当将部分权力下放，自己只保留例外事项的决定权和控制权；

▪5、效率至上。

法约尔：是法国人，他从更为宏观的角度提出了组织管理理论，集中表现于他的著作《工业管理与一般管理》中。

▪1、组织与管理密切相关，没有组织就没有管理；

▪2、切实有用的管理理论可以用于任何一个组织；

▪3、组织的层级应该适当，管理的幅度应当较小；

▪4、提出组织管理的五要素：计划、组织、协调、指挥、控制；

▪5、提出了14条组织的管理原则，包括精密分工、权责一致、统一指挥、统一领导等等。

韦伯：被称为“组织理论之父”，最重要的理论就是“科层制”。他认为，任何一个组织的生存都要靠权威来维持，包括传统型的权威、个人魅力型的权威和法理型的权威。官僚制或者说科层制的是法理型权威的最佳模式。

官僚制的特征主要包括：

▪组织内的成员都有确定的职位；

▪组织内成员的薪酬和升级取决于个人的能力和表现；

▪组织内有严格的上下级界限；

▪组织有完备的规章和制度；

▪组织的管理以书面文件为基础.

还需要提到的就是美国的古立克和英国的厄维克，他们在理论上建树不大，主要贡献在于首次提出了“组织理论”这一名称。

传统行政组织理论的贡献与不足：

1、成绩。提出了专业化分工的原理；概括出了管理的层次和幅度；强调组织规章制度的重要性。

2、不足。重视静态而忽视动态；强调人的理性化而忽视了人的多层次的需求；忽视了组织和外部环境的关系。

3、之后的行政组织理论正是针对古典行政组织理论的缺点而展开的。

三、行为科学时期的行政组织理论

20世纪30年代，行为科学兴起来了，行为科学是指综合运用人类学、社会学、心理学等方法对人类行为进行客观的、科学的研究的学说。

梅奥创立了人际关系学说，他也是行为科学的创建者。通过“霍桑实验”，对人际关系理论有了更深层次的认识。1933年，发表了《工业文明里的人的问题》。其基本的行政组织思想包括：

1、社会人的理论。梅奥提出，组织中的人是具有复杂特点的社会性的人，不仅需要收入维持生活，更需要友谊、安全和实现自我。

2、非正式组织的理论。梅奥通过霍桑实验发现，在正式组织中的个体，往往会通过某种形式自觉地形成非政式组织。正式组织追求的是效率利益，非正式组织形成的基础则是感情，而且非正式组织的存在对正式组织的生产有着重要的影响。

3、士气理论。作为领导者，应当通过满足组织成员的需求激励人的士气，以此促进组织效率的提高。

巴纳德的主要贡献是提出了组织要素和平衡的理论。他认为：

1、组织是由两个以上的人通过某种关系所形成的协作系统。

2、组织的三要素包括：共同的目标；协作的意愿；信息交流。目标是组织最基本的要素，是形成协作关系的必要前提；协作的意愿是组织产生的基础，也是不同的个体加入组织的动力因；信息交流是组织的上下级之间，同事之间，组织和外部环境之间得以沟通的主要方式，这是维系组织生存的主要条件。

3、组织权威理论。巴纳德认为，权威的产生不是因为上级的地位，而是源于下级是否接受上级的命令。因此，作为组织的领导，如果想要获得下级的认同，需要具备四个条件：命令要能使下属明白；命令与组织目标一致；命令符合组织成员的利益；命令具有可行性。

4、组织平衡理论。巴纳德指出，组织的生存和发展主要取决于其是否能够在组织的内外部之间保持一种平衡。内部平衡是指组织成绩与组织成员满足程度之间的平衡；外部平衡是指组织对外部环境的适应性。

5、非正式组织理论。霍桑实验发现了非正式组织的存在，梅奥的研究还比较粗糙，真正对非正式组织进行系统研究的是巴纳德。他认为，任何正式组织中都存在着非正式组织，它对正式组织的积极作用可以表述为下面三点：可以传递一些正式组织无法输送的信息；可以维持组织内部的团结；可以保护组织成员的心理健康。

西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德的理论为基础，建立起一个更加完善的现代组织理论体系，也被公认为是决策理论学派的创始人。主要的著作是《行政行为》。其主要的