国外基层政府应急管理程序和思路

2国外基层政府应急管理程序和思路

预案体系。应急预案不仅包括交通、通讯、消防、民众管理、医疗服务、搜索和救援、环境保护等内容，还包括重建和恢复计划、心理医治等内容。预案随科技进步适时修订，并注意针对新的突发公共事件及时制定新标准，以适应应急管理的最新发展。美国联邦紧急事务管理署除了制定全国防灾计划外，还制定了社区版的“可持续减灾计划”。美国紧急救援中心通过对已发突发公共事件的总结，不断修改应急预案，使之更详细、实用，更接近实际，更具可操作性。

预警系统。日本在全国建立覆盖全面的基层无线网系统，包括户外扩音器、家庭接受器、车载无线电话移动系统，并与基层政府办公区、学校、医院、福利设施、消防等机构的防灾网络系统并网。当发生地震等灾害时，居民的第一反应便是打开电视或收音机了解灾情。与此相对，印尼政府没有建立早期预警系统，同时缺乏对居民的灾害教育培训，导致了印尼在印度洋海啸中损失惨重。

应急规划、应急救援。国外许多城市在发展战略和总体规划中均把安全作为一项重要内容。同时，有基层居民参与的安全街区规划设计也成为一种新生事物。东京在2000年城市发展战略中就提出建设“防灾生活圈”，实现“不用逃跑的街区，安全安心的街区”的建设目标。在高龄化社会中，对灾害弱势群体的关怀和救助成为当今发达国家基层应急管理的关注点之一。美国的国家服务公司成员包括美国和平队、美国志愿者协会、民间社会团体和退伍军人协会，服务公司负责组织工作小组到最需要志愿者的地方帮助年老、有身体伤残和精神伤残、低收人的人员。

应急物资的储备。为了减轻突发事件应对中政府的负担，有效地分散政府应急管理的风险，一些国家的地方政府采取了与民间部门和团体事先在灾前签订合作协议的方式，以确保能迅速调配和整合应急物资和避难空间。除了与政府的合作外，灾前协议型伙伴合作机制还包括民间企业与居民之间的安全合作。

法制保障。针对防灾减灾和应急管理的需要，发达国家构建了比较完善的法律体系，明确了中央政府、地方政府、企业、社团和公民个人的权力、职责和义务，强化了“自救、互救、公救”相结合的合作关系。以此使应急管理工作法制化和标准化，保障基层工作依法、有序地开展。同时强调政府应急管理的责任有限性，明确基层居民自救互助的职责。

快速响应和社会动员。重视发生灾害时的第一时间启动(先期处置)和紧急动员机制是政府应急响应能力的重要表现。在社会动员方面，各国重视完善各类基层防灾应急组织的建设，鼓励志愿者活动，发挥政府与居民之间的桥梁作用。

3.1公共危机管理

预警防范管理是衡量现代政府社会管理有效性和信任度的一个重要指标，是公共危机管理制度的第一步，也是公共危机管理的关键内容。20世纪80年代，以英国、美国为代表的西方国家普遍兴起了以市场为导向和公众满意为主要特征的新公共管理运动。美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式。政府管理的目标是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。据第三届国际预警大会的资料显示：预警机制的收益大约是投入的2~4倍，是一种低成本高收益的政府管理工具。在这一背景下，不少国家在建立政府绩效评估体系中，将预警防范管理与政府管理能力、社会公众满意度直接挂钩，促进政府由事后管理向事前和事中管理转变。

罗伯特·希斯的“4R”模型（流程模型），将危机管理划分为缩减、预备、反应、恢复四个阶段，整个流程就是危机的预警防范工作，通过监视特定的环境，从而对每个细节的不良变化都会有所反应，并发出信号给其他系统或者负责人。此外，米特罗夫和皮尔森的“五

阶段”危机管理模式、奥古斯丁的“六阶段”论，都对信号侦测、危机准备及预防等内容进行了深入的研究。

赫尔曼·古德斯坦提出了“问题导向警务”模型（问题管理模型），力求尽早确认可能影响社会稳定的潜在或萌芽中的各类问题，然后动员并协调配置可利用的资源，对现有和潜在问题采取必要行动，以缓解、遏制和消除这些问题的产生和发展。

罗伯特·达尔提出了衡量社会冲突的四大指标（冲突分析模型）：冲突的弥漫性(涉及广度，即每十万人中的参与人数)；冲突的剧烈程度(冲突中伤亡数)；冲突的持续性；冲突总量。“瑞士和平”研究所(Swisspeace)提出的FAST模型(Early Analysis of Tensions and Fact-Finding)被西方学者广泛应用于区域性冲突的预警研究。东非政府间发展组织伊加特(IGAD)使用FAST 模型建立了冲突预警与反应机制(The confict Early Warning and Response Mechanism)。

3.2 社会风险评估

社会风险评估是通过构建预警指标体系来识别并测量影响社会稳定或不稳定的风险因素，衡量社会风险的积累程度和社会的承受能力，并以此为依据建立和完善情报预警防范体系。20世纪60年代，美国社会学家罗蒙德·鲍尔的《社会指标》一书引发了运用指标从事社会预警研究的热潮，人们开始考虑构建社会预警指标来预测社会风险。

基于指标的宏观结构化预测模型。这类模型是将社会不稳定因素与政治、社会、经济、人口因素的动态趋势相联系进行风险测算，其代表性观点有：埃·蒂里阿基安的社会动荡来临的三大指标：都市化程度的增长；性的混乱及其广泛扩张，以及对其社会限制的消失；非制度化的宗教现象极大增长。理查德·艾斯特斯提出了测定社会不稳定最严重的六个指标：社会组织中的精英人物专权；人类需求得不到满足的情况严重；社会资源日趋贫乏；政治动荡不安；家庭结构处在崩溃状态；传统文化力量处在崩溃状态。

威胁评估。社会风险是社会不稳定的内在因素，而威胁是利用社会风险形成的脆弱点并引发社会不稳定的直接因素。对社会威胁的分析和评价是社会预警的重要内容。在预防恐怖主义与有组织犯罪威胁方面，加拿大刑事情报局提出了“一体化威胁评估方法”。该模型的核心内容是“Sleipnir”排序分析体系，由19项指标组成，包括犯罪团伙的腐蚀能力、掩盖和渗透能力、运用新技术能力、颠覆能力、情报能力、经营能力、机动性、稳定性、垄断性、组织凝聚性、与其他犯罪团伙的联系度、与其他极端势力和恐怖势力的联系度等。新威胁通常以非政府、非常规、动态的或随机的和非线性的状态出现，没有任何规则，不受任何约束。为了应对新威胁，作者提出要着重四个方面的投资：第一，历史教训的研究。建立一个高层次历史学家董事会，对伊斯兰等种族的历史进行深入研究；第二，作者认为未来战争将发源于低级别国家和低级别问题，因而要建立覆盖全球的情报网；第三，建立一个有效的情报共同体，建立情报共享；第四，加强间谍、卫星侦察和秘密行动。通过这套方法，加拿大警方对主要颠覆组织和犯罪团伙进行威胁评估，并有针对性地对重点目标进行预防打击，取得了很好的成效。

3.3 情报主导

情报是预警防范的灵魂。在西方，对于重大社会安全的预警防范往往是以情报为主导的，即通过获取情报及时发现威胁社会安全的突出问题和苗头动向，做到主动出击、快速反应，迅速将问题处置化解或控制在一定的范围之内。情报主导确保预警决策建立在更为客观的分析基础之上，更科学地确定工作重点和优化资源配置。

情报预警模型。目前，成熟的情报模型有经典的循环模型、基尔的情报控制论模型、国家情报模式业务模型、澳大利亚联邦警察局提出的3-i模型等。前三种模型是情报的过程模型，在思维框架上是类似的，一般包括情报输入、汇集整编、分析、发布、反馈和审查等环