国内外水源地生态补偿机制经验借鉴

国内外水源地生态补偿机制的经验与启示

城市水源地对于城市居民生活和城市的可持续发展具有重要意义。为了确保水源地的水质与水量，世界各国对城市水源地周边的工业生产普遍进行了严格限制，同时对水源地居民因生态保护造成的损失进行经济补偿；国内福建、浙江等省也对构建水源地生态补偿机制进行了积极的探索。研究国内外水源地生态补偿机制的实践经验，对于我省加强生态建设具有十分重要的意义。

一、国外建立水源地生态补偿机制的成功范例

1、美国纽约市政府饮用水源补偿计划。美国是个高度崇尚市场经济的国家。为加大水源涵养地农民对水土保持的积极性，美国在水源地保护方面建立了以水权交易制度为主要手段的生态补偿机制，通过建立上下游之间或水源涵养地与清洁水使用者之间的环境产权交易市场，来解决上下游公民之间的利益矛盾。如纽约市90%的饮用水来自于离该市200公里的特拉华州的乡村，那儿有7.7万人和350多个奶牛场。1989年美国颁布了一项新的法律，规定饮用水要么经过过滤，要么实施微生物含量最小化的水域管理计划。建立新的过滤厂纽约市需要花费70至90亿美元，为了避免这笔庞大的花费，1992年纽约市政府与水源地农民和森林所有者达成

生态补偿协议。协议规定，采用最佳生产模式（不破坏水源水质）的奶农和森林经营者可以获得400万美元的补偿金，而这些钱足以弥补他们的额外生产成本；同时，纽约市政府还向改进和重建城市污水处理厂、改进供水设备或者大坝的人支付4.7亿美元的补偿。尽管这是一个自愿参加的协议，但由于较好地考虑了水源保护者的利益，因此超过85%的农民和水源环境相关方参加该计划并领取了补偿金，使该计划取得了全面成功。

2、法国威泰尔矿泉水公司水源地保护项目。20世纪80年代，位于法国东北部的莱茵河-默兹河流域水源质量受到当地农业活动的严重威胁，依赖该地区干净水源制作天然矿泉水的公司不得不做出选择，要么设立过滤工厂，要么迁移到新的水源地，而威泰尔矿泉水公司采取了保护原有水源地的方法来减少成本。威泰尔公司通过向农民支付费用，要求农民改进农业生产方式，包括减少和改进奶牛养殖业、改进对牲畜粪便的处理方法、放弃种植谷物和使用农药化肥以及在流域内植树造林等措施，以确保水源质量不被影响。为了实现这一目标，威泰尔公司投资约900万美元在水源区以高于市场的价格购买了1500公顷农业土地，将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营措施的农户；与40多个愿意转变生产经营方式的农场主（总土地面积为1万公顷）以每公顷土地320美元（连续7年）的价格签订18～30年的

生态保护补偿合同，以此补偿农民由于转变生产方式和使用新技术可能带来的风险。另外，威泰尔公司还向农场提供免费的技术支持，并为新的农场设施购置和现代化农场建设支付费用。当然，作为交换条件，威泰尔公司在合同期内拥有这些建筑和设备的所有权，同时有权监督它们的合理利用。在项目头7年，威泰尔公司共投入约2450万美元，此外法国国家农艺研究所投入了约20%的研究费用，法国水管理部门为改进动物的废弃物处理投入了30%的费用。由于补助水平达到了农场可支配收入的75%以上，使水源地保护项目取得了巨大成功。之后威泰尔公司将这种模式推广到其它被收购的公司，使保护水源质量的生物农业在其它水源地得到了极大的推广与发展。

3、德国易北河水源地跨国生态补偿协议。易北河上游在捷克，中下游在德国。1990年以后，针对易北河水质不断下降的问题，德国和捷克达成共同整治易北河的双边协议。整治经费来源包括财政贷款、研究津贴、排污费和下游对上游的经济补偿。2000年，德国环保部拿出900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，整个项目的完成约需2000万马克。现在，易北河水质已大大改善，德国在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗取得了可喜的成绩。

4、巴西巴拉那州公共资金再分配机制。在巴西，各地区水源保护区生态补偿经费的主要来源是州“商品和商务流

通所得税收入”，即对商品和服务消费税的再分配，而这些税种是州政府财政收入的主要来源之一。1991年，巴拉那州议会通过一项法律，要求从商品和服务消费税收入中拿出5%作为生态保护支出，其中2.5%分配给那些拥有水源的地区，作为对环境保护机会成本的一种补偿。但值得注意的是，获得补偿的标准并不是根据实际的机会成本计算得出，也不是依据森林覆盖与水质改良之间的科学关系确定，而是需要州内各级地方政府通过竞争来获得，当地参与水源保护活动的面积越大，获得的资金就越多，类似于国内财政转移支付“以奖代补”的激励措施。通过这项措施，巴拉那州的保护区面积增加了9倍。据称，该计划的管理成本很低，只有3.2万美元，具有明显的成本效益。由于巴拉那州模式的成功，巴西其它一些州也采纳了这一模式，如米纳斯吉拉斯州在1996年采用该制度将380万美元分配给97个保护区，使其污水处理能力可以满足占人口一半以上的城市和地区，对水质的改善起到了极大的作用。

5、以色列水循环利用生态补偿机制。以色列是个水资源极度短缺国家，这种生态补偿机制与前面几种方式有着本质的区别，它不是我们重点讨论的针对利益主体的经济补偿，而是对大自然的生态补偿。即：你排出多少，我经过处理后再给你反馈多少。这种做法实质上就是“中水回用”。通过这种方式，占全国污水处理总量46%的出水可直接回用

于灌溉，其余32%回灌于地下水，约20%排入河道。这样，以色列100%的生活污水和72%的城市污水得到了回收利用。尽管这不属于我们要研究的重点内容，但从整个水源保护涵养的角度来看仍需给予高度的重视。

国外水源地生态补偿的几个成功范例，充分发挥了政府与市场两个方面的作用，既考虑了水资源的公共产品属性和政府在提供安全水源方面的公共服务职能，又对水资源的经济属性和经济价值给予了充分的重视，从而为我们构建水源地生态补偿机制提供了全面的视角。

（二）国内水源地生态补偿的探索和实践

1、福建：上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合。福建是全国最早提出建立水源地生态补偿机制并付诸实践的省份。从2003年开始，福建省结合长期实施的“山海协作”政策，在加大省级财政对欠发达地区转移支付和补助力度的同时，积极引导下游生态受益地区向上游生态保护地区提供经济补偿。从2003年，福建省政府设立九龙江流域环境综合整治专项资金，省级财政2003－2004年每年从环保专项资金中拿出400万元，2005－2008年每年拿出800万元，九龙江下游的厦门每年拿出1000万元，中上游的漳州和龙岩各配套500万元，专项用于九龙江环境综合整治，使九龙江水质达标率从2004年的84.3%提高到2009年89.5%；从2005年起，对于因上游养殖业造成严重水体污染的福建第一