读书笔记--公共行政的精神

《公共行政的精神》这本书关注的是公共管理领域的一些重大问题：如何界定公共的意涵；如何在民主政治背景下开展有效的公共行政；如何平衡效率、经济和公平；怎样成为一个讲求伦理的公共行政管理者；公共管理者为什么要成为代表性公民等等。这本书的目的是促进对公共行政这门学科的了解，还在于加强对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。

第一部分：治理、政治和公共

在第一章里，作者讨论了公共行政中的公共的含义。作者首先探讨了“公共”这个词的古典含义和来源。在希腊语中，公共这个词意味着一个人已经进入成年，能够理解自我与他人之间的关系，能够理解二者之间的联系。他们用公共泛指社会中的所有的人，意味着一种集体主义倾向。

作者分析了学界的五种关于“公共行政是什么”的观点。

第一个观点认为“公共是利益集团”。多元主义认为，利益集团由各种具有相同利益追求的人聚集而形成，在政府中，各种利益集团相互作用、相互竞争，并追求符合利益集团利益的偏好。“公共利益”就是利益集团相互作用的结果。很多批评这个观点的人士坚信，如今政府存在许多问题都与多元主义有关，政府在任何行动之前都要征得各方利益集团的领袖人物的一致性同意，所以政府行动迟缓，丧失活力。

第二个观点——“公共是理性选择者”来自公共选择理论。这个观点从自我利益的假设出发，将市场经济模式和个人主义假设用于解释美国政治体制的运作，官僚体制和人一样，也会对自身的偏好进行理性的计算。批评者认为，和多元主义的观点一样，公共选择的观点对社会的弱势群体依然漠不关心，所以它也不能

代表公共的利益。

第三个观点从立法的角度出发认为“公共是被代表者”。因为现代民主政府是间接民主不是直接民主，民选的官员直接代表公众，他们对公共问题的看法持有最合法的发言权。但是这个观点也有问题，公众只能通过有点的方式行使自己的公民权，公民经常感觉到他们所选举的代表并未有效地代表他们的意愿，公民所关心的问题和感到难过的事情经常得不到解决。

第四个观点从服务提供的角度出发，认为“公共是顾客”。这里的顾客被定义为低层官僚提供服务针对的个人和群体。人们希望基层官僚能够支持他们的顾客，能够运用其专业技能和知识为他们的顾客提供最佳的服务。但是，这个观点忽视了服务的提供者和接受者都是人，在资源有限的条件下，会产生一种不平等的对待模式，基层官僚机构的工作往往也会产生异化，牺牲顾客的利益。

第五个观点认为“公共是公民”。这个观点认为要培养公民精神，主张公众不仅要追求自身的利益，而且应该追求公共利益，公民应该更加直接地参与管理。关于公民精神是否能代表公共？它的优点是认识到共同利益和公共精神的重要性，缺点在于没能认识到公共问题的复杂性，没有认识到专业知识和领导的关键作用，以及如何激励公众参与的问题。

回顾了这些观点之后，作者认为公共行政的公共理论的构成要素有：（1）宪法：这是政府存在的合法性基础，也是公民精神的所在；（2）品的崇高的公民：能够理解国家的法律法规和公共政策，有坚定的信念，能够承担起个人的道德责任，具有公民操守；（3）对集体和非集体的公共回应：公共的制度和程序应该能够同时听到集体的和非集体的公共利益诉求，并作出回应；（4）乐善好施与爱心：政府的目的应该把整体价值的保护范围扩大到所有的公民。

第一章的结论认为我们一直没有发展出一种有说服力的公共理论。

第二章主要是对公共行政的政治背景的介绍。

作者提出，从最佳意义上而言，政治是人类从事集体活动的能力的杰出表现，它存在于企业、村落或者国家之中。正是通过政治，人们才把分散的个体的特殊利益集合在一起，形成一种共同的或者普遍的意志。

接着作者探讨了几个方面的政治。包括立法政治、行政首长政治、利益集团政治、媒体政治和代理政府政治，不一一细说。

最后，作者归纳了公共行政的几个关键点：

（1）绝大多数立法机关中缺乏能使大多数行政官员遵从的、明晰可鉴的命令规则，因此明智的公共行政官员总是小心翼翼地从立法机构、行政机构关键人物或者公众那里寻求支持和理解。

（2）专家和专业人员是有效行政的基础。

（3）无论是选任还是委任的政府官员，还是行政机构的官僚，都应该建立起一个机制，确认共同目标。

（4）行政机构的官僚很难做到政治中立，但他们是使联邦体制顺利合作和转的关键角色，现代社会需要一个有效的政治合作体制。

第三章从治理的角度看公共行政，主要联系“新公共管理”的观点去分析。（包括我们之前探讨的奥斯本和盖布勒的《改革政府》，在作者的观点中表现得非常重要）作者认为，从治理看待公共行政包括以下几个含义：（1）它包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构；（2）在公共行政的治理中，公共事务和政

府事务之间的差异是可调和的；（3）治理是为了达到某种公共目的而在横向和纵向的组织网络中所进行的活动；（4）治理意味着重要性和合法性，意味着一种为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献。

但是作为治理的公共行政也有它的不足。首先是它强调选择、竞争和决策成本的观念，但忽视了公平和公正，其次治理强调顾客应该有选择权，但是没有强调决策者的责任和职责问题。更重要的是，在作为治理的公共行政的逻辑中，我们想象了一个精干而又灵活的公共组织，在这个组织中，有一些强有力的企业家型领导，政府的职能被民营化，但是结果很可能是造就了一支队公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍。

作者得出的结论是，作为治理的公共行政看上去新鲜时髦，用途广泛，但是实际上它是一种交易型的公共行政。它有着像前面所说的各种弱点，但更加重要的是，治理不能一味追求活力和效率而将政府的职能交给市场，治理也需要强有力的政治组织和行政组织，使得在市场失灵时能够对重要资源进行重新配置，要维持民主合法性的道德基础。

第二部分：公正的问题

在第四章里首先作者关注到的是行政自由裁量权的问题。作者从哲学层面开始探讨，最后得出的结论是行政官员不应该以政治中立的价值标准作为准则，而是应该以社会公平作为政治价值标准，这种公平指的是结果和分配效果公平。他反对绝对的法治，认为行政中的自由裁量权是人们运用社会公平的领域，也是公平精神得以发展的领域。因此，行政人员在行使行政时所拥有的自由裁量权则是法官们促进公开、正义的前提，而政策制定则是实现社会公平的基础。