中国内部审计协会国有企业内部审计发展报告

中国内部审计协会国有企业内部审计发展报告

前言

国有企业内部审计在我国内部审计工作中处于主导地位，其工作水平和发挥的作用，反映了我国内部审计的总体水平和发展趋势。近年来，国有企业在推进内部审计转型与发展中，发挥着领跑者的作用。为了总结和推广国有企业内部审计工作经验，引领和推动我国内部审计的全面转型与发展，中国内部审计协会以调查问卷、召开座谈会和深入单位调研等方式，对各级国有资产监督管理委员会履行出资人职责的企业和烟草企业内部审计情况进行了普查和调研。在对普查数据和调研情况进行汇总整理、归纳提炼、理性分析的基础上，写出了《国有企业内部审计发展报告》。报告分法律环境、基础建设、业务发展、主要问题、意见和建议及职业化建设六个部分。希望各级政府和各级审计机关、内部审计（师）协会、广大内部审计工作者以及社会各界，通过这一报告全面了解我国国有企业内部审计发展状况，进一步关心和支持国有企业内部审计工作，加快推进国有企业内部审计转型与发展。

第一部分法律环境

一、我国法律法规和规章

（一）法律法规。1982年12月国家颁布的《中华人民共和国宪法》，确定在我国实行审计监督制度。1983年8月国务院批转审计署《关于开展审计工

作几个问题的请示》，明确了建立内部审计的范围和内部审计与审计机关之间的关系。1985年8月《国务院关于审计工作的暂行规定》，确定国务院和县级以

上地方各级人民政府各部门、大中型企业事业组织，应当建立内部审计监督制度。1988年11月国务院发布《中华人民共和国审计条例》，对内部审计机构的设置、职能、任务和领导关系作了明确具体的规定。1994年8月国家颁布《中华人民

共和国审计法》，规定国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，这是新中国成立后第一次以法律的形式确立内部审计制度。2006年2月修订的《中华人民共和

国审计法》规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。《会计法》第二十七条第四款规定“对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”进一步提升了内部审计的法律地位，为推进内部审计实现法制化提供了法律保障。

（二）审计署规定。1985年12月审计署发布《审计署关于内部审计工作

的若干规定》，明确了内部审计机构的主要任务、职权和程序。1989年12月审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》，明确了根据管理需要设立独立内部审计机构的单位及内部审计机构的领导、指导关系。1995年7月审计署发布《审计署关于内部审计工作的规定》，对内部审计的机构设置、领导关系和指导关系、审计对象、主要权限、审计程序、干部任免、职业要求、违规惩处等，做出了比较完善、具体的规定。2003年3月审计署发布《审计署关于内部审计工

作的规定》，明确内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务

收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标，要求法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位，必须设立独立的内部审计机构。

（三）有关部门规定。1997年12月中国证券监督管理委员会发布《上市公司章程指引》，其中第一百五十二条规定：公司实行内部审计制度，配备专职审计人员，对公司财务收支和经济活动进行内部监督；第一百五十三条规定：公司内部审计制度和审计人员的职责，应当经董事会批准后实施。审计负责人向董事会负责并报告工作。2002年1月中国证券监督管理委员会发布《上市公司治理准则》，其中第五十四条规定：审计委员会的主要职责是：（1）提议聘请或更换外部审计机构；（2）监督公司的内部审计制度及其实施；（3）负责内部审计与外部审计之间的沟通；（4）审核公司的财务信息及其披露；（5）审查公司的内部控制制度。

2004年8月国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业内部审计管理暂行办法》，要求中央企业应当建立相对独立的内部审计机构，并配备相应的专职工作人员，有效开展内部审计工作，强化企业内部监督和风险控制。2004年8月国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业经济责任审计管理暂行办法》，对中央企业经济责任审计的工作组织、内容、程序和结果等进行了规定。2005年12月国务院国有资产监督管理委员会下发《关于加强中央企业内部审计工作的通知》，对中央企业内部审计工作提出了具体的要求。

上述法律法规和规定，为我国内部审计工作的开展提供了法规依据和保障，有力推动了内部审计的快速发展。

二、国外有关法律和规定

2002年7月美国国会通过了《萨班斯－奥克斯利法案》（以下简称萨班斯法案），明确规定管理层应承担设立和维持一个应有的内部控制结构的职责。规定上市公司必须在年报中提供内部控制报告和内部控制评价报告；上市公司的管理层和注册会计师都需要对企业的内部控制系统做出评价，注册会计师还必须对公司管理层评估过程以及内部控制系统评估结果进行相应的检查并出具正式意见。2002年8月美国纽约证券交易所规定，上市公司必须设立审计委员会并至少由三名成员组成；上市公司必须设立内部审计机构。2004年6月美国公众公司会计监管委员会（英文缩写PCAOB）发布了第2号审计准则，明确要求在遵循萨班斯法案404条款时，内部审计的有效性是考虑的重要因素，这会影响到公司能否顺利通过404测评工作。

国际内部审计师协会（英文缩写IIA）在审计实务准则中提出，内部审计人员可以就内部控制设计对管理层提供咨询、为完成记录与测试提供资源、作为项目的领导者提供内部控制的培训和信息、作为自我评估活动的发起者提供专家建议、为信息披露提供证明。内部审计人员对内部控制进行测试以支持管理层的评价。

萨班斯法案的颁发，促使我国在美国上市企业的内部审计职能得到较大提升。

第二部分基础建设

近年来，国有企业内部审计工作呈快速发展态势，内部审计机构、管理体制体系、业务管理制度的建设进一步加强，审计队伍建设逐步强化，为国有企业内部审计工作有效开展提供了组织保障。

一、独立性显著增强

据对1236家企业的调查，有947家企业设置了内部审计机构，占调查总数的76.62%；其中687家设置了独立的内部审计机构，占设置内部审计机构企业总数的72.54%，内部审计机构的独立性得到显著增强。中央企业与烟草企业设置内部审计机构的比例都较高，分别占99.05%和100%，省级企业设置独立的内部审计机构比例为73.58%。

二、地位明显提高

据对设置了内部审计机构的951家企业的调查，内部审计机构隶属于总经理的有397家，占41.75%；隶属于董事会的有199家，占20.93%；隶属于副总经理或总会计师的有187家，占19.66%；隶属于监事会的有33家，占3.47%；与纪检、监察合署办公的有135家，占14.19%。其中中央企业中隶属于总经理的有39家，占38.24%；隶属于董事会的有7家，占6.86%；隶属于副总经理或总会计师的有41家，占40.2%；与纪检、监察合署办公的有15家，占14.7%。省级企业中隶属于总经理的有325家，占40.22%；隶属于董事会的有191家，占23.64%；隶属于副总经理或总会计师的有139家，占17.2%；隶属于监事会的33家，占4.09%；与纪检、监察合署办公的有120家，占14.85%。烟草企业中隶属于总经理的有33家，占80.49%；隶属于董事会的1家，占2.44%；隶属于副总经理或总会计师的有7家，占17.07%。

951家企业，内部审计机构隶属于董事会、监事会和总经理的629家，占66.14%，充分体现了内部审计的层次、地位有了明显提高。

三、管理体制多样化

据对694家企业调查，有145家企业的内部审计机构设置了分支机构，占总数的20.89%。其中，中央企业10家，占中央企业数的16.95%；省级企业124家，占省级企业数的20.88%；烟草企业11家，占烟草企业数的26.83%。有的实行垂直管理模式，如中国网络通信集团公司实行审计派驻制，审计部下设综合审计处等5个处及审核委员会办公室，在14个区域和省级设审计分部、38个地市大区设审计处作为审计部的派驻机构。有的实行分级管理模式，各级子企业设立审计机构，负责本企业的审计工作，对本企业的主要领导负责，并在业务上接受上一级审计机构的领导。有的实行垂直和分级管理相结合的模式，如中国石油化工集团公司总部设立审计局，按大区设派出审计分局，审计分局接受总部审计局的垂直领导；所属企业仍设审计机构，实行双重管理，以总部管理为主。有的采取集中管理模式，如武汉钢铁（集团）公司在总部设立一级审计机构负责全集团的内部审计工作，各子公司不另设审计机构。

四、规范化逐步提高

据对1149家企业的调查，有916家、占79.72%的企业对内部审计的职能、地位和工作范围进行了规定。其中，中央企业107家，占中央企业数的98.2%；省级企业768家，占省级企业数的76.88%；烟草企业则100%。如宝钢集团有限