农村社区在新农保制度实施中的角色分析

农村社区在新农保制度实施中的角色分析摘要：全球人口老龄化趋势已经不可避免，而我国农村人口老龄化趋势比城市更为严峻。

国家为此推出了新型农村社会养老保险（简称新农保）制度试点，以使广大农村居民老有所养。

农村社区作为农村社会的基本单元，是农村社会管理的基础，在新农保制度实施中扮演重要角色具有其必然性，本文主要分析了农村社区的政治动员者、协助管理者、资金支持者、有力监督者、养老服务者这五种角色。

关键词：农村社区；新农保制度；角色；人口老龄化2006年10月,党的十六届六中全会决议中首次正式提出：”全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

农村社区是农村社会的基本单元，成为社会主义新农村建设的重要载体和平台，依托农村社区力量，整合农村社区资源，发挥农村社区在新农保制度实施中的重要作用，对提高广大农村老人的生活水平和生活质量，解决日益严峻的农村养老问题意义重大。

一、农村社区在新农保制度实施中扮演重要角色的必然性（一）农村人口老龄化及流动状况农村人口老龄化形势严峻。

根据联合国标准，一个国家或地区如果60岁以上的老年人口占总人口的比重超过10%或65岁以上的老年人口占总人口的比重超过7%以上，那么这个国家或地区就被称为人口老龄化国家或地区。

第五次人口普查资料显示，我国人口老龄化程度为10.46% ,这表明我国已经正式进入了老龄化社会。

2011年4月28日公布的第六次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，老龄化发展的速度显示，中国农村已经进入了老龄化的时代，解决好农村老人的生活养老问题已经成为了当前一项迫切的任务。

人口流动给传统家庭养老提出了挑战。

由于计划生育政策的影响，现今的农村家庭结构逐渐呈现出”4-2-1”的模式。

中间一代人的压力日益增大，他们不仅要承担下一代人的教育和生活费用，而且须为赡养上一代老人支付巨大开支，这也是农村大多青壮年外出谋生的直接原因之一。

我国农民工队伍数量庞大，且以青、壮年劳动力为主，农村出现大量空巢家庭，老人和孩子成为留守者，因此，农村空巢老年人的养老问题就更为严峻了。

（二）政府经办力量薄弱新农保试点工作中明显遇到政府经办机构老化、经办能力不强、经办人员不足的困难。

过去，老农保的实施几乎处于停滞阶段，加之政府机构改革，政府原有的机构设置和人员配备难以满足实际需要，市县乡三级经办力量都十分薄弱，特别是大多数区县乡农保经办机构职能缺失，人员老化不足，政府经办力量不足。

而且，一个试点区分布几百个村庄，村庄不尽都集中分布，有限的政府工作人员面对分布广、人口众多的农村，经办力量显得给为薄弱。

因此，政府在推广新农保制度的过程中，不得不借助一种新的力量，作为政府与农村居民联系的纽带，以弥补经办力量不足的困境。

（三）农村社区自身的优势长期以来形成的”城乡二元结构”，使得村民委员会组织趋于行政化，农村居民对社会化服务的要求愈来愈高而村民委员会为村民服务的功能进一步弱化，国家进行的农村社区建设，为社会主义新农村建设提供了新型的制度平台和管理模式。

农村社区作为农村社会的基本单元，农民生产生活的基本场所，是农村社会管理的基础。

农村社区组织，是政府联系农村居民的桥梁和纽带，乡、民族乡、镇政府通过农村社区组织，能更好的了解村民自治的状况。

农村社区作为新农村建设的有效载体，成为上下贯通、城乡一体的新型的管理制度平台。

在这一平台上，实现自上而下的国家管理与农村社会的自我管理的良性互动，公共财政支持的公共服务与民间集资集劳的社区自我服务的互相补充，从而形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

①农村社区管理体制是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台，农村社区更能够发挥公共管理功能、社区自治功能和社区服务功能。

新农保制度是政府自上而下实施的，政府在覆盖面广的农村实施新农保制度的过程中，农村社区就成为政府与村民联系的桥梁和纽带，具有重要的地位。

而且，随着农村城镇化和城市现代化的发展，农村社区协助政府实施新农保制度，也有利于国家将来构建全国统一的养老保险体系。

二、农村社区在新农保制度实施中扮演的五种角色（一）农村社区在新农保实施中的政治动员者新农保制度是由国家制定的一项制度，自上而下经过层层科层官僚结构的操作化，最终在农村实施。

因自身素质低及对老农保制度的失望，农村居民对这一新制度会有政治冷漠的倾向，新制度的推广实施，需要有强有力的政治动员。

农村社区作为联系政府与农民的桥梁和纽带，必然在新农保制度实施中担当此重任，在新农保政策宣传中起主导作用，但又不能违背农村居民参保的自愿性，强制参保。

尽管这一制度是一项福利制度，但实施初期，农民存在观望态度，即使参加了新农保，所选择的参保的档次并不一定反映其现实经济承受能力及养老需要，农村社区的职责就在于对农村居民解读新制度，让农村居民对新制度产生政治信任，根据实际需要合理选择参保档次，以促进我国新农保制度的顺利推广，扩大新农保的覆盖面及保障水平。

农村社区开展新农保工作，需要发挥农村基层党组织的核心作用。

农村基层党组织产自民众，党员大多数是家庭经营的户主，最有利于将党的方针路线和工作任务落实于实践，最便于渗透、影响村民的生产生活。

人们常讲，”村看村、户看户、群众看干部”，”给钱给物不如建个好支部”，就充分说明了加强农村基层领导班子特别是党支部书记的重要性，党组织带头参保更能动员村民参与新农保制度。

（二）农村社区在新农保实施中的协助管理者农村社区是村民自我管理、自我教育、自我服务的基础群众性自治组织。

参照中华人民共和国村民委员会组织法中第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；第三十七条规定人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件，人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，有委托部门承担。

农村社区在政府实施新农保制度中担当协助管理者，是有法律依据可循的。

基于农村现实情况，目前在农村只能实施新农保制度，伴随农村城镇化，城市化进程，农村社区协助政府管理新农保，做为一种过渡，为未来构建城乡统一的养老保险制度作准备。

农村社区是有广阔地域、居民聚集程度不高、以村或镇为活动中心、以从事农业活动为主的社会生活共同体，相比城市社区，其具有开放性、流动性、变化性、异质性基本特②，这决定了政府在新农保制度实施中适时适度授权给农村社区或者委托部分事项，以协助管理新农保参保的情况。

农村社区是由业缘、地缘和亲缘共同作用而形成的社会群体，作为沟通政府和农村居民的桥梁，上通下达，将政府的相关政策传达给农村居民，将农村适龄参保情况反映给政府，在规定的时间地点，协助政府组织办理农村居民的参保业务。

农村社区的这些协助工作，能节省政府人力资源，提高政府工作效率，方便广大农村居民。

（三）农村社区在新农保实施中的资金支持者2009年9月，国家出台的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确提出了探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，个人(家庭)、集体、政府合理分担责任。

新农保试点在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则指导下，从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准与经济发展及各方面承受能力相适应，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。

鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

农村社区作为农村社会管理的基础，在集体经济已经解体的当前，经济条件允许的农村社区可以承担起集体补助的责任，根据地方经济发展水平，确定适当的补助标准。

《青岛市城阳区人民政府关于参加全国新型农村社会养老保险试点的实施意见》在集体补助方面规定：人均可支配财力达到650元以上的社区，必须按600元/年的标准，为当年达到领取年龄的参保居民对应个人缴费年度进行一次性补助；人均可支配财力未达到650元的社区，可先为参保的老年人和特殊人员补助。

鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

社区补助标准，根据经济发展水平适时调整。

青岛城阳区地处经济比较发达的东部地区，在新农保制度实施中，社区的补助资金，更能吸引农村居民参与新农保制度，也能更好地保障参保人员的老年生活。

（四）农村社区在新农保实施中的有力程监督者英国历史学家阿克顿有一句名言：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。

这句话深刻地揭示了权力与腐败的内在联系。

要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。

③由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力，要做到行政权正当、有序地运作，实现依法行政，必须对行政权力实行有效的监督和控制。

上海社保基金挪用案件就是权力滥用的一次深刻教训。

人性并不总是善的。

麦迪逊曾说：”如果人都是天使，就不需要任何政府了。

如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。

”④可以说，人一半是天使，一半是魔鬼。

政府需要进行权力监督，作为单个的政府工作人员，也需要进行监督。

农村社区作为沟通政府与农村居民的桥梁，向上，可监督政府在新农保制度实施中的所作所为，向下，可监督参保人员的参保情况。

具体来说，在监督政府方面，农村社区比农村居民更了解新农保制度以及制度的运行情况，能够更好的代表农村居民监督政府社保机构的工作动态，财政补贴及基金管理情况；在监督农村居民方面，农村社区深入农村基础，对农村居民的情况比较了解，可以实时监督参保人员的参保情况以及养老金领取情况，防止出现农民工等农村居民既领取新农保养老金，又领取城镇职工或者无固定收入者的养老保险的双领或多领情况，以及参保人员死亡，其亲属隐瞒不报，继续领取养老金等情形。

（五）农村社区在新农保实施中的养老服务者从养老资源供给的来源看，人类社会存在三种基本的养老方式，即家庭养老、社会养老和自我养老。

从目前农村养老方式看，自我养老、家庭养老功能已经弱化。

社会养老是养老的高级形式，需要有较高的经济发展水平和完善的社会保障制度作为发展的基础，我国由于经济发展不平衡和二元化社会结构形式的存在，社会化养老在我国还是起步阶段。

2009 年新出台的新农保政策在一定程度上会推动社会化养老的发展，但基于目前国家经济发展水平及农村现状，我国在农村普遍实施社会化养老的时机还不成熟，但农村社区可以担当农村居民养老的服务者。

农村社区养老是以乡村为载体，以社区基层组织为主导，发挥政府、社区、家庭等方面的力量，为农村老年人的安老、养老提供支持。