第3章 城市管理理论

21世纪城市规划与管理系列教材
城市管理学
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3.1 私人部门与公共部门
3.1.3 公共部门的含义


2.公共部门的特征
（1）公有产权 （2）公共利益 （3）集体行动 （4）非市场化

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3.1 私人部门与公共部门
3.1.4 城市公共部门


中国城市公共部门主要包括：
（1）政党 （2）政府 （3）事业单位 （4）国有企业 （5）其他公共部门
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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.1 市场机制的功能

1.需求满足功能 2.情报传递功能 3.检验评价功能 4.资源配置功能 5.激励创新功能
3.4.3 公共产品的供给机制


2.区分“供应”与“生产”
由于私人部门不愿意提供公共产品，因此公共部 门（特别是政府）有责任提供公共产品。需要明 辨的是，政府需要“供应”公共产品，并不等于 政府应直接“生产”公共产品。 公共产品和服务的“生产”既可以由私人部门承 担，也可以由公共部门承担，要允许在生产这些 产品和服务的机构之间开展最大限度的竞争。
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3.4 城市公共产品的供给
3.4.3 公共产品的供给机制


1.城市政府的职能定位
在市场经济体制下，城市政府只能是有限政府 而不能是全能政府。城市政府的基本职能在于 提供公共产品，而不是提供私人产品。
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3.4 城市公共产品的供给
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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.4 政府失灵问题


2.政府失灵的原因
（1）信息误识 （2）决策低效 （3）利益冲突 （4）能力有限
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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.4 政府失灵问题


3.政府失灵的表现
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3.4 城市公共产品的供给
3.4.4 公共产品供给的制度安排


6.政府补助（grants） 7.凭单制（vouchers） 8.自由市场（free market） 9.志愿服务（voluntary service） 10.自我服务（self services）
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3.3 城市管理的理论发展
3.3.3 从管制型政府走向服务型政府


管制型政府坚持官员本位，政府成为经济和社会 活动的绝对主导者。 服务型政府坚持以人为本、公民本位。“公民本 位”意味着普通民众是公共服务的决策主体，民 众的满意度是评价政府绩效的最终标准。
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3.4 城市公共产品的供给
3.4.1 城市公共产品的概念


公共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的。 所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。 社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消 费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。 凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外 的产品，就是公共产品 城市公共产品的显著特征在于，具有消费的非竞争性 （nonrival）和受益的非排他性（nonexclusive）。
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3.3 城市管理的理论发展
3.3.4 从预算型政府走向绩效型政府


在传统城市管理模式下，城市管理缺少绩效评价 和约束机制，各个市政部门奉行预算为本，并不 注重财政支出的实际成效。 绩效型政府注重进行成本—收益分析，坚持结果 为本，它以治理绩效作为安排财政预算的基本依 据。绩效评估是改进政府治理的重要环节，它有 利于降低行政成本，提高行政效能，改进城市管 理流程，提升公共服务质量。
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3.1 私人部门与公共部门
3.1.1 私人部门的含义


1.私人部门的概念
所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参 加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲， 私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。 私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机 制来组织社会行动，私人部门并不排斥政府干预。
3.1.2 私人部门的优势



首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供 需平衡。 其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资 源配置合理性。 最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。
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3.1 私人部门与公共部门
3.1.3 公共部门的含义


1.公共部门的概念
公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行 动对社会成员具有强制性的社会组织体系。公共 部门一般是指政府及其附属机构，它们主要负责 提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公 共事务，谋求公共利益，不以营利为目的。
（1）政府部门扩张 （2）公共决策失误 （3）政策执行低效 （4）行政成本高 （5）再分配不公 （6）政府设租


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3.3 城市管理的理论发展
3.3.1 从单中心管理走向多中心治理

在传统城市管理理论看来，城市政府是城市公共 事务的唯一管理主体。在城市公共产品和公共服 务供给领域，城市政府占据垄断性地位。 在新公共管理（new public management）理论看 来，城市政府的基本职责在于“掌舵”而不是 “划桨”，尽管政府有责任提供公共产品和服务， 但不必亲自承担生产职能。私人部门和非营利组 织也可以参与公共管理，负责生产公共产品和公 共服务。
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关键术语
城市管理 公共部门 私人部门 市场机制 市场失灵 公共产品 私人产品 外部效应 信息不对称 政府失灵 多中心治理 有限型政府 服务型政府 绩效型政府 透明化政府 研究型政府
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复习思考题




1.简述公共部门的主要特征。 2.试论市场失灵的含义和表现。 3.试论城市公共管理的基本使命。 4.试论政府失灵的含义和具体表现。 5.试论现代城市管理的理论发展。 6.简述城市公共产品的含义和类型。 7.试论城市公共产品的多中心供给机制。 8.试论城市公共产品供给的具体制度安排。

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3.4 城市公共产品的供给
3.4.3 公共产品的供给机制


3.公共产品的多中心供给
（1）政府提供公共产品
1）政府直接生产；2）政府间接生产

（2）私人部门参与提供公共产品
1）私人部门独立提供；2）私人部门与政府 联合 提供；3）私人部门与第三部门联合提供
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3.3 城市管理的理论发展
3.3.6 从学习型政府走向研究型政府建设


为了提高各级政府的科学管理水平和政策驾驭能力， 政府运行需要从“学习型政府”走向“研究型政府”， 即通过完善决策咨询制度、建立政府与学者互动机制， 建构具有前瞻性和预见性的政府运行新体制。 研究型政府能够根据管理情境和管理对象的新变化， 广泛地收集、获取信息并进行分析，及时调整公共政 策和政府行为，从而能够与时俱进，不断地开拓政府 管理的新境界。研究型政府将公共政策的决策权授予 最有信息优势的管理和研究部门，能够减少信息不对 称导致的决策失误，提高公共决策的科学性和准确性。
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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.4 政府失灵问题


1.政府失灵的含义
所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置 低效率。在一些社会经济领域，人们期望政府能 够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预 不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源 配置效率。在现实中，人们经常能看到，一些政 府干预行为不但不能达到矫正市场失灵的目的， 而且浪费了大量的公共资源。
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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.2 市场失灵问题


2.市场失灵的表现
（1）公共产品问题 （2）外部效应问题 （3）市场垄断问题 （4）信息不对称问题 （5）分配不公问题 （6）宏观经济问题 （7）公共秩序问题




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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.2 市场失灵问题


1.市场失灵的含义
所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条 件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运 作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置 的一种状态。

内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞 后性和不确定性引起的市场失灵。外部条件缺 陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件 难以满足。
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3.2 市场失灵与公共管理
3.2.3 公共管理的使命



1.提供公共产品和公共服务 2.纠正外部效应的不良影响 3.消除市场垄断的不利影响 4.矫正信息不对称的不良影响 5.维护社会公平正义 6.保障宏观经济稳定 7.推动发展和进步 8.提供制度和规则
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3.1 私人部门与公共部门
3.1.3 公共部门的含义


1.公共部门的概念
政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的 优势：（1）政府具有征税权、禁止权和处罚权。 它可以凭借公权力，强行获得政府收入，禁止某 些社会活动，对违法者实施处罚；（2）政府可以 通过产权等强制性制度安排，对经济主体的活动 提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行 管制；（3）政府可以采取措施对消费者提供信息 以及其他必要的支持。

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3.1 私人部门与公共部门
3.1.1 私人部门的含义


2.私人部门的特征
（1）行动主体的自主性 （2）行的主体的平等性 （3）私人行为的互惠性 （4）市场交易的竞争性 （5）私人行为的契约性
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3.1 私人部门与公共部门

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3.3 城市管理的理论发展
3.3.2 从全能型政府走向有限型政府



城市治理需发挥市场机制在资源配置中的基础性 作用，城市政府的基本职责在于纠正“市场失灵” 和“社会失灵”。 当前，中国城市政府运行仍受制于全能政府模式， 其职能配置与市场经济的规范性要求还有很大差 距。一些城市政府在过多地参与企业管理的同时， 对于需要政府发挥作用的市场监管、社会管理和 公共服务等领域，有关政府部门还没能充分履行 职责。 从全能政府走向有限政府的过程，就是要规范行 政管理权力，促使一些政府部门“自断其臂”。
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3.3 城市管理的理论发展
3.3.5 从封闭型政府走向透明化政府

政务信息在社会信息中占据着极其重要的地位， 政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提 条件。阳光是最好的消毒剂，信息公开是促进政 府敬业和防治腐败的一剂良药。

2007年4月，国务院公布了《政府信息公开条 例》。该条例规定，行政机关应当及时、准确地 公开政府信息。

（3）第三部门提供公共产品
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3.4 城市公共产品的供给
3.4.4 公共产品供给的制度安排

1.政府服务（government service） 2.政府出售（government vending） 3.政府间协议（intergovernment agreements） 4.合同承包（contracts） 5.特许经营（franchises）
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谭伟 主讲
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第 3 章
城市管理理论
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重点问题



公共部门与私人部门的概念 中国城市公共部门的种类 市场失灵的含义和表现 政府失灵的含义和原因 城市管理的理论发展 公共产品的主要类型 公共产品的多元供给机制
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3.4 城市公共产品的供给
3.4.2 城市公共产品的类型


1.纯公共产品：能够严格满足非竞争性和非排 他性条件的产品。比如：警察、路灯。 2.俱乐部产品：一种在消费上具有非竞争性， 但却可以轻易地做到排他的产品。比如：收费 制高速公路。 3.公共资源：一种在消费上具有竞争性，但无 法有效地做到排他的产品。比如：公共草坪。