关于城乡划分的分析与思考

关于城乡划分的分析与思考

城乡划分就是对国家批准的市辖区、县级市、县和街道、镇、乡的行政区域进行划分，以政府驻地实际建设的连接状况为依据，以居委会、村委会为基本划分单位，将区域划分为城镇和乡村。科学制定城乡划分标准是准确反映城市和农村经济社会发展、合理规划城乡布局、统筹城乡发展、监测城市化进程的一项基础性工作，也是我国统计制度方法标准的一项重要组成部分。

一、城乡划分标准调整对城市化率数据的影响

城乡划分的调整特点，可以将城乡划分大致分为三个划分原则：第一是1984年以前，可以直接采用设有建制的市和镇辖区的行政界线的划分城乡原则；第二是1984-2005年，随着撤乡设镇和撤县设市的力度加大，国家根据实际情况的变化，基本采取了以市或镇为整体的城乡划分原则；第三是2006年至今，根据村级单位所在的统计区域和城乡属性综合判断村级单位城乡类别的城乡划分原则。我省是撤县设市、撤乡设镇在全国最早实施的省份之一，因此城乡划分原则的改变对我市城乡划分人口统计也有一定的影响。

二、新城乡划分标准中的不足之处

尽管国家统计局制定的新《统计上城乡划分规定》在实施范围、原则和方法上作了明确的规定，科学性和操作性比以往有都有了很大的提高，但是在具体实施过程中还是有不少难点和困难。

一是标准判断与实际情况不符。根据国家统计局关于城乡划分的标准，这次的城乡划分主要依据的是实际建设的连接情况，连接是指两个区域的驻地的各种建设设施相连，包括乡级驻地与乡级驻地连接，乡级驻地和村级驻地连接，村级驻地和村级驻地连接。连接又分为完全连接和部分连接，完全连接是指乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级驻地，且被连接的村级地域没有农业用地，部分连接是指乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级驻地，且被连接的村级地域保留农业用地。这里的农业用地规模不明确，操作上难以把握，如在我市某村与其乡级政府驻地仅一米左右之隔，而在这部分属于该村的间隔面积上保留了少量的农作物，这种情况根据标准应该是不连接。但是到实地调研后看出，该村居民生活与乡级政府驻地融为一体，绝大部分居民长期从事非农产业，间隔面积上的农作物仅起到绿化环境和休闲养身之用途，基本城镇化，将这样的村庄划入农村有悖实际，也人为缩小了城市化。

二是标准中规定出现矛盾。新划分标准中对村级属性编码方法进行了具体规定，其中“8”表示特殊区域，其特殊区域是指：1.在类似居委会中常住人口达到或超过3000人的开发区、工矿区、大专院校、科研单位等居民生活区域；

2.在类似村委会中，常住人口达到或者超过3000人，且非农产业从业人员达到70%的农林牧渔场及其他以农业活动为主的区域。另外新标准也规定，对于与政府驻地不连接的居民委员会，如果没有农业用地（或没有明确的地域），也同样规定该村级属性代码编“8”。这两者都编“8”的规定明显存在矛盾，而且没有农业用地的居委会与类似居委会的特殊区域是性质完全不同的两类区域。

三是完全连接和部分连接的规定有待完善。新标准中“完全连接的村级地域”是指当乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级地域，且被连接的村级地域没有农业用地，则该村级地域为完全连接的村级地域，“部分连接的村级地域”是指当乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级地域，且被连接的村级地域保留农业用地，则该村级地域为部分连接的村级地域。在实际操作中，应该规定农业用地占村级面积的比重限度来判别究竟是完全连接还是部分连接。因为随着新农村建设进程的加快，部分地区存在农业用地但是比重很小，几乎可以忽略不计。我们在去被归属为部分连接的某村实地调查时发现，该村实际农业用地大概只有

3000平方米左右，而该村级面积达到1000万平方米，按照标准继续归为部分连接显然不妥当。

三、当前城乡划分中的难点和问题

一是人口流动频繁导致城乡人口数据难以准确区分和统计。新《统计上城乡的规定》的制定对于划分城乡区域，测算城市化水平提供了理论依据，便于各地进行城市化进程的监测和评价。然而计算城市化水平必须要用到人口指标。人口指标主要有常住人口、户籍人口两种。户籍人口是某一个时间户口在某地的全部人口，户籍人口以户口为统计依据，不管人在何处，都由户口所在地统计，目前公安部门的人口统计就是按户籍统计的。常住人口是经常或久居本地的人口，包括居住本地暂时（不满半年）外出的人口，不包括外地人在本地暂时居住（不满半年）的人口。常住人口统计必须明确时间标准和空间标准，时间标准一般以半年为界，空间标准即为居住地。改革开放以前严格的户籍制度使农村向城镇流动的人数有限，因此在这一时期无论使用户籍人口还是常住人口来计算城市化率差距不会太大。而80年代以来，市场经济的非计划性以及我国放宽农民户口迁移的限制，使流动人口数量逐年增加。作为外出务工数量较大的界首，这一现象更为明显，无论省外还是省内人口流动频繁，因此用户籍人口计算城市化率显然与实际相悖，而要搞准常

住人口的数据由于其人口流动频繁，居住分散不固定又是一件不容易的事情，尽管十年一次的人口普查可以对当年普查年份的常住人口以及分类数据有专门调查资料，但随着经济的快速发展，对该指标的专门统计缺乏及时性，相隔年份较远使人口普查资料和实际情况发生较大偏差，这些都给准确测算城乡人口和城市化率带来了很大的挑战。

二是地域连接交叉界限模糊，归属不确定。改革开放30多年来，伴随市场力量在资源配臵中所发挥越来越大的作用，扩并乡镇、村居，撤镇乡设街道办，原来的小乡、镇合并成大镇、街道办事处，大批的公共设施、居住设施、厂房商店从无到有，从小到大，建设规模迅速扩大，使得城市区域面积扩大，一些政府驻地镇的建设延展到相邻的村，城乡连接交叉，界限越来越不明显。这次的城乡划分标准主要依据的是实际建设的连接情况，村内公共设施与镇政府驻地连接且没有农业用地的为全部连接、有部分农业用地的为部分连接，有农业用地和其它非建设用地隔开的不作为连接，而事实上，即使在某些不连接的村庄，由于农业耕地稀少，绝大部分居民也长期从事商业、服务业等非农产业，因此由于地域划分不清使这样的人口归属到农村，与城市化率的定义是相悖的。