市县乡政府的职能定位及其相互关系

市县乡政府的职能定位及其相互关系

中央编办

加快转变政府职能和深化行政管理体制改革，是推进政治体制改革的重要举措，是完善社会主义市场经济体制的客观需求，是全面建设小康社会的制度保障。市、县、乡三级政府在地方经济社会事务管理中发挥着重要作用，明确市、县、乡在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理权责，能够加快推进形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

一、市、县、乡政府的职能定位及职能转变

要明确市、县、乡政府的职能定位，首先要明确什么是政府职能。政府职能，是指一国政府在社会经济生活中享有权力，承担义务和应负责任的总体权能的概括。在不同社会制度和经济体制下，政府承担的职能是不一样的，即使在同一社会制度和经济体制下，不同国家和地区在不同发展阶段，政府承担职能也是各有侧重点的。就我国而言，在计划经济体制下，政府是“婆婆加老板式”的全能政府，宏观微观一把抓，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能发生了较大转变，一是通过中长期发展战略指导和产业政策引导，通过宏观财政货币政策的综合协调平衡，通过积极措施推动国民经济的快速发展，强化了中央政府的宏观经济调控职能；二是按照市场经济发展的要求，加大推进政企分开、政事分开、政社分开的改革力度，弱化了政府的微观经济管理职能；三是受经济增长、社会组织力量壮大、信息技术快速发展等驱动力的刺激和影响，政府职能在逐步分化；四是随着对市场经济认识的深入和自身改革的深化，政府优化了自身的经济和社会管理功能。尽管我国政府职能较计划经济体制下发生了较大转变，但这种转变还远远没有到位，一是政府经济调节和市场监管能力有限，在一定程度上阻碍了市场经济发展；二是政府社会管理和公共服务职能不到位，无法满足人们对社会公共品的需求；三是中

央政府与地方政府职能界定不清，造成了政府在经济社会事务管理上的真空地带。为此，十六大报告明确指出，转变政府职能，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。《决定》进一步指出，深化行政管理体制改革，要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和夸省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一、属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。从以上规定不难看出，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是党和国家对社会主义市场经济条件下我国政府职能的总体定位。从经济理论上讲，在市场经济条件下，政府职能范围应主要限于市场失灵领域。市场能够做到的事情，都应该交给市场。只有在市场不能做到或做得不尽人意的地方，才发挥政府这只“看得见的手”的积极作用。下面，我谈谈对这十六个字的初步理解：

关于经济调节。经济调节是指政府的经济管理职能。中央政府主要是宏观调控，地方政府是区域调节。在现代市场经济条件下，宏观调控是引导各类微观经济主体行为、保障整个健康有效运行的一种必不可少的公共需要。宏观调控的基本目标是通过货币、金融、财政、产业政策等手段控制通货膨胀和通货紧缩，保证经济总量的平衡和增长。我国政府除了对经济总量平衡和适度增长进行管理外，还对经济结构进行战略性调整。在经济调节方面，宏观调控权必须集中在中央，包括运用货币、财政政策控制通货膨胀和通货紧缩，影响总供求关系和就业总量的变化，保证国民经济的稳定增长和持续发展，通过产业政策进行结构调整。省级地方政府承担区域经济调节的职能，运用地方财政和税收等杠杆，调

节区域经济运行，加强地方公共基础设施建设和本地公用事业服务。

关于市场监管。市场监管主要是指政府部门依法对市场主体的市场行为进行的监督和管理。市场经济的发展，需要有良好的市场秩序和良好的信用环境。市场经济秩序混乱，缺乏良好信用，企业和个人产权、合法经营就得不到保护，助长个别企业追求短期利益，严重危害市场经济的发展。因此，维护市场经济秩序和建立良好的信用是吸引投资、维护市场秩序、促使经济发展最重要的因素。在建立和维护市场秩序及强化和重建信用方面，应按照合理分工原则，明确划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威、又能发挥地方积极性的政府监管系统。具体而言，中央政府负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，以明确政府、企业、消费者之间的权利义务关系，建立市场运行的基本规则。打破地区封锁，把对内开放和对外开放结合起来，打破狭小、分割和封闭的障碍，使市场主体获得法律上和经济上的平等地位，都能机会均等地在市场上取得生产要素，并努力推动一切经济活动进入全国乃至全世界的大市场中去，促使国内市场在统一的基础上与国际市场融合为一体。地方政府则根据法律和中央政府的行政规制框架，负责具体执行、监督检查市场主体的行为。

关于社会管理。社会管理是指政府的社会公共事务管理职能，包括维护公共秩序、处理公共关系、维护公共利益等内容。社会管理的重点是维护社会治安、处理民族、宗教等事务，加强人口、资源、环境管理。要合理划分各级政府在社会公共事务管理中的职责职权，逐步建立以地方为主的社会公共事务管理体制。中央政府负责制定法律法规的方针政策，用政策调整、引导、规范社会事务的管理，指导、协调地方的社会事务管理工作。地方政府是社会管理事务的主要承担者，按照国家的法律法规以及方针政策，管辖本地区的各类社会公共事务。

关于公共服务。公共服务是指政府生产公共产品、建设公用事业、提供公共服务和建立公共保障等方面的职能。随着经济的发展，企业和人民群众对城市道路、水电等基础公共设施及基础教育、文化、卫生等公益事业和公共保障体系提出更高的需求。但由于公共产品投资成本大，建设时间长，收益回报周期长，有些甚至没有直接收益，普通企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，这就需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策手段支持或补贴公共项目建设。公共服务应逐步以地方为主，教育、卫生、文化等事业，城市公用事业、公共基础设施和公共服务，由各级地方政府为主负责。还要改进市场经济条件下政府管理社会事务的方式，促进公共服务市场化。在社会公共事务领域引入竞争机制，减少政府补贴，向公众提供更好的服务，已经成为很多国家管理社会事务的发展方向，有助于转变政府职能，缩小政府规模和优化政府的内部环境。

按照市场经济条件下政府职能的这十六个字来衡量，我国各级政府职能还需要进一步调整和转化。有的要强化，有的要弱化，有的要分化。

强化宏观经济调控职能。邓小平同志曾经指出：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”我国政府是代表人民利益、具有宏观驾驭能力的强势政府，必须具有较强的宏观管理能力。要加强以下三个方面：一是战略引导。要保持各种事务之间的协调性和一致性，将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，离不开政府的战略引导。战略引导体现在政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向；依靠产业政策引导和调控产业发展方向，以及产业调整目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协