中国财政支出地区差异的问题研究

中国财政支出地区差异的问题研究

作者：李晓嘉

来源：《经济研究导刊》2010年第27期

摘要:如同经济发展存在地区差异一样,中国财政支出也体现出明显的地区差异性。研究了1990—2008 年中国东、中、西部三大区域财政支出地区差异的状况,运用指数方法分析了中国财政支出地区差异的程度和特征,并探析了这种不平衡产生的原因及相关政策建议。

关键词:财政支出;地区差异;均等化

中图分类号:F812.4文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0016-03

引言

改革开放以来,中国在经济高速发展的同时区域差距不断扩大,这一问题日益突出并成为经济可持续发展与和谐社会建设的主要威胁因素 [1] 。在促进区域协调发展的各种财政政策中,财政支出历来是最为重要的手段与方式之一,财政支出的投向不同意味着公共服务和受益对象的不同。因此,分析财政支出及各支出类别的地区差异对于分析中国财政支出地区间差距的特征,制定和完善促进区域经济和谐发展的财税政策有着重要意义。

目前,一些学者已经开始关注中国财政收支的地区差距问题。Tsui(2005)将各收入对财力差异的相对贡献率分解为省内差异贡献率和省际之间的贡献率,该研究是基于县级水平的分析,并没有分析东、中、西三大区域的差异 [2] 。刘亮(2007)根据东、中、西三大区域,对人均预算收入和中央转移支付的差异进行区域分解,以确定区域内部及区域间财力差异对全国财力差异的影响 [3] 。胡怡建和张伦伦(2007)根据收入来源(包括转移支付)对财力地区差异进行要素分解,以确定各项收入对财力差异的贡献率 [4] 。综上所述,已有的研究主要集中于地区间财力差异的测量,而应用区域经济学中不平等指数及相关分解方法研究财政支出地区差距的文献却非常少。

本文在上述研究的基础上,根据东部、中部、西部三大区域的划分,以 1990—2008年为分析区间,以五年为一个分析单元,研究了中国经济转型时期财政支出地区差异的现状,运用指数方法分析了中国财政支出的地区差异程度和特征,并探析了这种不平衡产生的原因及相关政策建议。

除此之外,一些年份财政支出区域分布的明显变化也反映出宏观政策变动的影响。例

如,1994年财政体制改革恶化了中西部地区的财力,致使1995年中西部地区财政支出的比重出现了显著下降。2000年以来的西部大开发战略使西部地区财政支出的比重提高较快。2005年

的中部崛起战略也使中部地区财政支出的比重有所提高,但相对西部而言提高并不显著,可见中部的发展受到此政策的影响相对较小。

一、中国财政支出地区差异的现状

1.财政支出规模的地区差异。近年来,中国地区财政支出的规模有了大幅增长。从区域分布来看,东部地区的财政支出增长十分显著,远大于中、西部地区[5] 。从表1 可以看出,1990年东部地区财政支出总额为933亿元,中部为586亿元,西部为560亿元,东部地区约占总量的1/2,中、西部均占1/4;而2008年这一指标分别变为22 891亿元、12 592亿元和13 766亿元,各地区占全国总额的比例仍然大致不变。这说明三大地区的相对差异不变,但绝对差异在扩大。也就是说,对于中、西部总体上经济欠发达地区,虽然财政支出规模在不断扩大,但与经济发达的东部地区相比,却因为绝对差异的扩大而处于一种不利的地位。

2.财政支出结构的地区差异。财政支出结构是地方政府财政支出总额中各项支出的组合,它反映了一定时期地方政府财政政策的方向和所提供公共产品的结构。根据地方财政预算表,我们将地方财政支出分为经济建设支出和公共支出。前者包括基本建设支出、企业挖潜改造支出和科技三项费用、农业与林业支出和城市维护建设费四项;后者包括教科文卫生事业费支出、其他事业费支出、行政管理支出、行政事业单位离退休费、社会福利保障费支出和其他支出[6]。

从表2可以看出,近年来东、中、西部地区地方财政支出的内部结构呈现出不同特点。总体而言,东部地区经济建设支出的比重呈下降趋势,公共支出比重相应上升;而中、西部地区的情况则正好相反,经济建设支出的比重呈上升趋势,而公共支出比重却有所下降。究其原因,跟各区域经济发展的水平不无关系。东部地区经济相对发达,需要政府更加关注市场失灵的地方,提供更加完善的公共服务,这使得东部地区公共支出比重逐年上升。而中西部地区经济相对落后,政府更加关注经济总量的增长,再加上国家西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略的推动,中西部地区经济建设支出呈现上升趋势。值得注意的是,公共支出是经济可持续发展的基础,中西部地区公共支出比重下降表明公共服务长期得不到应有的重视,这种情况的确令人担忧。

二、财政支出地区差异的实证分析

1.人均财政支出地区差异的变动趋势。人均财政支出能够有效反映各地财政支出分配的公平程度。从表3可以看出,用绝对指标极差和标准差来衡量,1990—2008年中国各地人均财政支出的离散程度呈上升趋势,极差从1990年的499元上升到2008年的11 319元,标准差从1990年的140元上升到2008年的2 903元。用相对差异指标来衡量,极值比和变异系数都表现出先上升后下降的趋势,极值比由1990年的5.8上升到2005年的7.9,之后又开始下降,直到2008年的5.7;变异系数从1990年的0.55上升到2005年的0.72,之后开始下降,直到2008年的0.61,说明从1990—2005 年前后,人均财政支出的地区差异问题越来越严重,但2006年以后这种地区差异开始有所缩小。这是因为改革开放初期实行的“向东倾斜,梯度推进”的区域非均衡发展战略使得中

国各地区间的财政差距和公共服务差距迅速扩大,从2006年起中国开始推进公共服务均等化战略,人均财政支出的地区差异开始逐渐缩小。

2.以基尼系数衡量人均财政支出的地区差异。基尼系数(Gini Coefficient)是经济学上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标,已经被广泛地用于一切分配问题和均衡程度的分析和衡量。为了更准确地反映各地区在财政支出上存在的差异,本文根据基尼系数的平均差方法,计算了1990—2008年人均财政支出、人均公共支出和人均经济建设支出基尼系数。从下页表4可以看出,1990 —2008 年中国人均财政支出、人均公共支出和人均经济建设支出的基尼系数都呈下降趋势,但却都超过了国际公认的0.40的警戒线,可以看出中国目前人均财政支出地区差异问题比较突出。值得注意的是,人均公共支出基尼系数要明显高于人均财政支出和人均经济建设支出的基尼系数,这说明地区之间的人均公共支出差异问题比人均财政支出和人均经济建设支出差异问题更加严峻。可见,目前中国公共产品供给的地区差异是明显的,这隐含着不可忽视的社会风险。

3.以泰尔指数衡量人均财政支出的地区差异。泰尔指数(Theil Index)是从信息量和熵的概念出发来考察个体之间的差异性 [7],在经济学上被广泛运用于区域经济差异程度研究。与变异系数、基尼系数相比,泰尔指数的特殊意义在于能将人均财政支出的地区差距分解成地带内差距和地带间差距。本文计算了1990—2008年的全国人均财政支出的总体泰尔指数及东、中、西三类地区的区域内、区域间的均等性分布程度。

从表5可以看出, 1990—2008年人均财政支出的地区差距经历了以下发展阶段:1990—2000年泰尔指数呈上升趋势,从2005年开始下降,经历了先上升后下降的倒“U”型发展过程。其中,人均财政支出的地区间差距相对较小,也呈现出了先上升后下降的倒“U”型发展趋势;而人均财政支出的地区内差距相对较大,总体上讲东部排在首位,西部次之,中部排在最后。由此可见,改革开放后中国区域经济发展的不平衡加剧了地区间的财力差异,近年来随着中国均等化战略的推进,中央政府通过转移支付逐步缩小了地区间的发展差距和财力差异,因此人均财政支出的区内差距成为了影响中国地区财政支出差距的决定性力量。

结论及政策建议

由此可见,近年来中国财政支出的均等化程度在不断提高,但财政支出地区差异问题仍然比较明显,其中公共支出比经济建设支出的地区差异问题更加严峻。现阶段财政支出地区差异的根本原因在于中国区域经济的非均衡发展以及由此决定的地方财政能力的差异,这必将引发地区间公共产品和服务供给水平的差异,从而影响中国均等化战略的实现与和谐社会的建设。因此,中国应不断完善现行的转移支付制度,通过转移支付的手段使各个地区拥有大致均等的财政能力,从而满足各个地区大致相同的财政支出需求。综上所述,我们提出以下政策建议: