论民办高校的法律地位

论民办高校的法律地位

内容提要：我国民办高校具备法人资格，是独立的私法人；但其在从事公共性教育活动时，其行为已不是私法人的活动；而应当认定为是公法上的行政委托行为；准确理解民办高校的法律地位不能脱离其作为高校最为本质的学历教育活动，此活动中，民办高校是行使行政委托教育权的公法主体。

关键词：民办高校private university 法律地位 law status

民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金而设立的高等学历教育的教育机构。到2005年底，我国民办普通、成人高校252所，在校生105.13万人；民办其他高等教育机构1077所，各类注册在校生128.66万人。其中学历文凭考试校生20.35万人，其他在校生108.31万人。○1对民办高校的法律地位研究关系到民办高校的发展及其广大学生和教师的权益保护问题。而现行法律体系没有对民办高等学校的法律地位作出明确、具体的界定，加之现有对高校法律地位的讨论基本上局限于公办学校。因此有关民办高校法律地位的研究是一个十分重要且紧迫的课题,

一、公办高校与民办高校法人性质比较

由于我国相关法律规定之间的冲突与滞后，使得高校之法人属性处于模糊状态，高校法律地位的界定理论上争议较多。

（一）公办高校法律地位界定理论

理论上，对公立高校的法律地位有三种见解：

1、法律法规授权的组织

该类认识肇始于司法实践，是为解决某些以公办大学为被告的诉讼案件而进行的适用法律的创新，也正因此为某些学者引以为垢病，“认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可以将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权益之计。因为它并没有解决法律法规为什么要授权，在何种情况下授权，对谁授权等基本理论问题。”○2学者认为，该理论致命缺憾在于，一些法律、法律在授予特定组织权利时，并未明确权利的属性是公共权力还是私权利，因此所有准备解读此概念的人必须面对和解决潜在的哪些权力是公共行政管理权力的问题。○3

2、双重主体身份

该类见解认为高校既是行政主体、行政相对人, 又是民事主体，○4这种观点无疑是正

确的, 但对于准确认识高校的法律地位没有多大的实际意义。任何组织在不同的法律关系下,肯定具有不同的主体资格, 关键是要厘清其本质角色。这种双重定位只会加剧同一法律主体陷于行政法律关系和民事法律关系的混淆，并会进一步导致司法实践中高等学校在权力和责任、权利和义务分配上的混乱。

3、公务法人理论

许多学者纷纷借鉴大陆法系国家公务法人概念，主张以公务法人的概念来定性我国的高等学校。大陆法系的公务法人理论立足于公立学校与私立学校截然分立的现实之上，公立学校视之为公务法人，○5笔者认为，该理论对完善我国教育立法体系，准确把握公立学校的法律地位有重要价值。但问题在于若仅以公立学校从事公共性的教育活动来定位其法律地位，对于同样从事教育行为民办高校而言其法律地位又应如何认定？事实上大陆法系国家的学者也开始检讨对公立学校法律性质的认定，日本的《学校教育法》第 52 条规定的大学的教育目的是：“大学，作为学术中心，以广泛传授知识，同时深入地教授、研究专门的学术和艺术，拓展知识道德及应用的能力为目的。”有学者据此认为，关于国立大学的学生在校关系，依据第 52 条规定的大学目的，找不出任何本质上与私立大学的不同，因此不存在应予特殊对待的任何合理理由。○6

因此笔者认为，对公立学校法律地位进行研究的同时，必须同时厘定民办高校的法律地位，方能构筑完整的学校法律地位的理论体系。

（二）民办高校法律地位理论研究

相比公办学校法律地位理论研究的百家争鸣局面，资料检索表明，我国民办高校法律地位的理论研究单薄很多，专门研究几近缺位；大凡研究高校法律地位的文章大都冠以“公立”或注解为公立高校,很少涉及民办高校的问题。

（三）一些国家和地区民办高校法人属性的比较分析

1．美国

在美国，私立大学占高等学校的绝大部分，私立大学以其是否进行学生的选拔为标准分为非营利私立大学与营利性高校，民众对非营利私立大学采取信任的态度，国家对学校提供资助,“联邦政府对学生提供的财政资助实际上支撑着高涨的学费,并维持着当前美国高等学校的运转。一些私立院校约三分之一的经费收入来自联邦助学金和贷款,这些资金是通过学生学费进入私立院校的。”○7在美国高等教育体系中,与选拔性高校相对应的另一种高等教育形式为营利性私立高校。大部分美国营利性学校主要提供职业或技术方面的培训,毕业后授予资格证书、副学士学位或学士学位近几年来,营利性学校

的客户群体主要是在职成年人,他们接受教育的主要目的在于职业发展。目前传统私立高校也提供大量的这类课程,而营利性私立学校则能在这个市场中与传统私立大学进行有效的竞争。可见就私立高校法人属性而言，美国并未进行刻意划分，当然这也和其法律传统相关联。

2．日本

日本的私立学校制度颇具特点，私立学校本身不是法人。依据日本私立学校法第二条第三项规定：“本法所谓‘私立学校’，系指学校法人所设置之学校。第三条规定：“本法所谓‘学校法人’，系指以设置私立学校为目的，依本法规定设立之法人。”以及学校教育法第二条第一项规定：“国家、地方公共团体及私立学校法第三条所规定之学校法人等，得设立学校。”同条第二项后段“学校法人所设立学校称为私立学校，”因此可知学校法人为私立学校设立的必要主体，但私立学校本身与学校法人为不同的组织体，私立学校仅为单纯的教育机构，其本身非法人，学校法人则为权利主体，具有权利能力。学校法人之本质仍为私法人，因此仍准用许多民法之规定，但其仍比民法上的公益法人有着更高一层的公共性。由日本民法第三十四条规定可知，其对于一般公益法人、财团法人的设立采许可主义。而日本私立学校法就设立行为方面，与其民法有若干不同之处，在组织、管理、经营等事项上，私立学校法有更详细且不同于民法的规定，究其原因也是在于私立学校本身负有教育功能而具有公益性，为保证私立学校法的立法目的的实现，必须对其特别规范，检视其是否合乎其应有的要求。

3．台湾地区

与日本不同，在台湾，私立学校为私法人中的财团法人。台湾“私立学校法”第三十五条第一项规定：“私立学校应向学校所在地之该管法院，为财团法人设立登记。”且不论是私立大学院校、高级中等学校或国民中小学，均同样规定其应登记为财团法人，由此可知，台湾的私立学校本身并非仅是单纯的教育机构，其也是财团法人性质的组织。但因私立学校本身具有特殊之性质，不同于一般财团法人组织，因此私立学校法对于其所规范的学校财团法人有不同的规定，就财团法人的规定而言，私立学校法应为民法之特别法，但其之所以为特别的规定，其目的亦是为达到满足私立学校的教育组织特性，同时兼顾私立学校自主性与公共性。

以上国家和地区的规定表明，私立学校为私法人组织，但因其负有教育功能，为确保其教育功能组织的实现，又以特别规定加以规范以区别于一般私法人。

（四）我国民办高校法人属性的法律规定检讨

《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学