我国清洁能源发展现状与存在问题分析报告

能源是人类生存、发展的基础，但随着经济的快速发展，化石能源消耗量持续增加，人

类正面临着日益严重的能源短缺和环境破坏问题，全球气候变暖已成为国际关注的热点。

基于此背景下，发展清洁能源对于保障能源安全、促进环境保护、减少温室气体排放、实

现国民经济可持续发展具有重要意义。

一、我国清洁能源发展的现状

（一）清洁能源发展的支持体系已基本建立

政府已在能源、环境保护等部门设立专门的职能机构或部门，用以管理和支持清洁能

源发展。实行了对生物质能、风能、太阳能等清洁能源产业提供税收、价格等优惠政策，

支持清洁能源企业的技术创新。积极关闭落后小煤电，大力发展环保型、大容量煤电技术，促进洁净煤产业发展。规模化发展了以生物质能、风能、太阳能等为主的清洁能源。

（二）清洁能源开发利用的社会效益已显现

清洁能源的逐步开发和利用，有利于进一步改善生态环境和提高生活质量，其社会效

益逐步显现。目前，全国沼气用户达到4200万户，各类沼气工程近10万处，全国沼气年

产量158多亿立方米，替代2500多万吨标准煤，减少二氧化碳排放6000多万吨，极大改善了农村生活质量和农村环境状况。利用生活垃圾、农作物秸秆等废弃物发电，在变废为

宝的同时，也有效地减少了环境污染。

（三）清洁能源产业布局已初步完成

为促进清洁能源有序、健康、可持续发展，“十二五”规划中已将“2015年非化石能源占一次能源消费比重的11.4%”确定为约束性指标。其中，生物质能、风能、太阳能等专项规

划中，也明确了各类清洁能源发展的总体目标和布局。截至2014年底，我国生物质年利用量已超过3000万吨标准煤，风电累计并网装机9637万千瓦，太阳能光伏发电累计装机2805万千瓦。

（四）化石能源清洁化利用逐步推进

近年来，我国洁净煤技术发展迅猛，煤转化利用已从焦炭、电石、煤制化肥产品为主

的传统产业，逐步向石油替代产品为主的现代煤化工转变。目前，我国煤化工技术、产能

和产量均居世界第一。同时，天然气替代煤效应也逐步显现，2014年天然气消费量达到1870亿立方米，占到能源消费的6%。油品升级和提高汽车尾气排放标准也促进了节能减

排和环境保护。

二、我国清洁能源发展存在的问题

（一）清洁能源发展体制机制不够完善

清洁能源发展涉及诸多政府部门，缺乏统一协调、推进和监管的工作机制，造成资金

投入分散、资源缺乏共享、平台重复建设、项目多头申报等问题。虽然有关部门出台了一

系列支持清洁能源发展的政策，但一些政策过于宏观、缺乏细则，难以落实。其中的一些

政策特别是税收优惠政策还需加大执行力度。

（二）清洁能源发展规划需进一步统筹规范

一些地方规划目标与国家规划目标衔接不够，重规模轻消纳，导致地方新能源开发规

模远超当地消纳能力。核准权下放后，清洁能源行业发展和宏观管理之间的关系尚未理顺，出现了“地方点菜国家买单”现象，不利于清洁能源的可持续发展。同时，电网发展规划和

清洁能源发展规划不统一，虽然生物质能、风电、太阳能发电等专项规划均已颁布，但电

网规划一直没有出台，导致清洁能源发展与电网规划脱节。此外，清洁能源资源丰富，但

地处偏远、经济欠发达的老少边穷地区，急需国家层面制定特殊扶持政策。

（三）清洁能源应用市场需进一步培育扶持

我国分布式电源输送距离短、需求大，具有很好的市场前景和发展潜力，但光伏建筑

一体化建设权责不清，且项目开发商、建筑物业主、用能单位由于利益分配容易产生分歧，

缺乏长期稳定性，导致合同能源管理模式推进困难。同时，作为未来重要的交通工具，新能源汽车充换服务普及度、可靠度等方面亟待加强，充电基础设施建设制约新能源汽车商品化，城市公共区域和居民小区充换电设施缺乏统筹规划和系统设计。扶持和补贴政策也缺乏系统性，扶持主体未侧重于企业，且偏重于整车企业，扶持效果不佳。

（四）清洁能源消纳和输送需进一步合理布局

电网建设项目涉及立项、规划、审批、核准、评估等多个环节。由于相关环节特别是电网规划滞后，使得电网建设进度远落后于地方新能源项目建设进度，导致电网建设滞后和调峰能力不足，清洁能源消纳和输送受阻，弃风现象尤为严重。同时，储能技术研发力度需进一步加大，但国家尚未出台储能相关电价政策，导致企业暂无收入弥补储能电站的日常运维费用和折旧费用，不利于企业发展。此外，分布式能源发电和微电网建设方面存在的制度约束也制约了分布式能源大规模开发应用。

三、我国清洁能源发展的对策建议

（一）理顺体制机制为清洁能源产业发展营造良好环境

进一步修订相关法律法规，逐步建立有利于清洁能源产业发展、开发利用的法律法规体系。建立和完善清洁能源管理协调机制，大力转变政府职能、下放审批权限、提高办事效率，充分调动社会各方发展清洁能源的积极性。加大清洁能源财税金融优惠政策执行力度，进一步完善对清洁能源的项目支持、财税和价格补贴、成本与风险分摊机制等优惠政策并保持相关政策的延续性，特别是税收政策应综合考虑地方、电网和发电企业利益。进一步研究扩大清洁能源的补贴范围，推出更加系统完善的、与国际接轨的清洁能源补贴政策。

（二）统筹规划清洁能源产业发展

增强国家规划实施的权威性和约束力，确保国家和地方清洁能源规划的协调一致和相

互配套。尽快出台电网发展的相关规划，落实新能源基地消纳市场和配套电网工程，从源

头上保证清洁能源规划与电网发展规划的协调发展。加快制定生物质能、风能、太阳能发

电分地区、分年度建设计划，实现清洁能源健康有序发展。加大对清洁能源资源丰富的老

少边穷地区的扶持力度，着力解决边远地区清洁能源一次性投入后带来的管理、维护等后

续问题，鼓励当地发展微网和局域网。

（三）加快培育清洁能源应用市场发展

研究制定光伏发电项目用地面积核定办法和审批程序，尽快出台操作细则，规定分布

式电站电价及电价补贴流程。根据新能源汽车特点制定准入监管制度，进一步明确基础设

施建设原则，防止垄断。新建商品房的停车位要配备充电电源，在公共场所建设充电桩，

设置专用停车位，对老社区也要制定建设充电设施的改造计划。公交、环卫、政府用车要

率先实现电动化。政府研发和产业化扶持资金要向企业倾斜。在购买和使用环节实施鼓励

政策，特别是在市场启动初期，可以直接免费发放电动汽车牌照。

（四）稳步提高电网清洁能源消纳和输送能力

要加快输送通道建设，加强智能电网建设，提高电网统一调度和管理水平，更好地消

纳间歇性电源，确保清洁能源发电优先输送。在充分考虑用户、企业与地方政府情况的基

础上，制定智能电网国家标准，所选技术路线应留下足够的升级空间，为将来升级改造提

供方便，走可持续发展之路。积极示范并推广储能项目，单独核定储能容量电费，将储能

项目电价高于当地燃煤脱硫标杆电价部分通过可再生能源电价附加进行补贴。

（五）大力开展化石能源清洁化利用

加快研发现代煤制油化工技术，科学合理地规划产业布局。引导煤制油化工向规模化、大型化、一体化、基地化有序发展。进一步促进洁净煤产业发展。继续实施“上大压小”，