强化“三治”结合 健全乡村治理体系

强化“三治”结合健全乡村治理体系

作者：马航东

来源：《中文信息》2018年第09期

摘要：健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，是新时代我们党和政府乡村振兴战略的重要组成部分，也是新时代我国乡村治理的具体路径和发展目标。乡村振兴战略的实施，是要把我国乡村建设成为充满活力、和谐有序、健康文明的乡村社会。而乡村振兴战略总要求的顺利实现有赖于有效的乡村治理，有效的乡村治理离不开乡村治理体系作用的发挥。“自治、法治、德治”就是乡村治理体系的重要内容，三者不仅高度统一，而且有机联系，在乡村治理中发挥着不同功能，自治是乡村治理的基础，法治是乡村治理的秩序保障，德治是乡村治理的精神支撑。建立健全“三治结合”乡村治理体系，自治是目标，法治是保证，德治是支撑，这三者之间是“一体两翼”的辩证关系。“加强农村基层基础工作”，是“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的前提和基础，即加强农村基层民主政治建设、法治建设和德治建设。作为乡村振兴战略中的一个重要组成部分，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”是一项系统工程。它既需要与其他乡村振兴战略举措同时实施，又需要在其他乡村振兴战略举措取得初步成效的基础上更加有针对性地加以推进。

关键词：自治德治法治乡村治理

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）09-0-02

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这是中央在总结基层探索的基础上对加强乡村治理的新部署，是实施乡村振兴战略的重要组成部分，对于维护农村稳定、促进农村发展、保障农民权益具有重要意义。2017年12月28日中央农村工作会议进一步重申了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系对于实现乡村振兴战略的重要意义。“三治合一”乡村治理体系建设，为补齐国家治理体系与治理能力现代化建设中的乡村短板指明了方向，为健全乡村社会治理模式、重构乡村社会新秩序提供了基本遵循，为在全面推进依法治国进程中加强乡村基层民主法治建设，落实乡村自治，满足乡村人民美好生活需要提供了有效路径。建设“三治合一”的乡村治理体系，既是在全面依法治国的当下加强基层民主法治建设的应有之义，也是着眼于新时代乡村社会转型发展的现实挑战和实现乡村振兴战略的本质要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。按照“三治”结合的要求健全乡村治理体系，必须针对实践中存在的突出问题综合施策，充分发挥党组织领导核心作用，以自治激发活力，靠法治定分止争，用德治春风化雨，加快形成自治为基、法治为本、德治为先的“三治”结合的乡村治理格局，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

一、自治是健全乡村治理体系的核心

党的十八届三中全会指出：坚持和完善区域自治制度以及群众自治制度。村民自治，简而言之，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治涉及而广，包括的内容很多，概括起来主要是“三个自我、四个民主”。“三个自我”，即自我教育、自我管理和自我服务。自我教育就是通过开展各种民主自治活动使村民受到教育和提高，每一个村民既是教育者，又是被教育者。自我管理就是村民依法组织起来，管理本村事务。自我服务就是通过村民委员会组织村民解决生产、生活等问题，促进农村发展。“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

自1982年宪法确认村民自治权利起，后经全国人大常委会分别于1998年、2010年对1988年开始试行的《中华人民共和国村民委员会组织法》两次修订至今，村民自治已基本形成一套由基层党组织、村民委员会、村民会议、村民代表会议、村务监督机构等组成的组织体系。从组织框架来看，这套体系是比较完善的，从基层政治领导机构到村民自治权利主体，再到自治执行机构、监督机构一应俱全；从村民自治内容来看，在这套组织体系中，村民在理论上可充分享受到选举民主、决策民主、参与民主、管理民主、监督民主诸方面一系列的自治权利。然而，从村民自治运行机制的角度来看，在实践中仍有较大的完善空间和需要充实的环节，并集中反映在以下这一点上，即如何最大限度、最广泛地让村民直接行使自治民主权利，而不是被少数人所代理，从议事到决策、落实再到监督各环节全方位地落实村民的自治民主权利。

村民自治制度是中国特色社会主義政治制度的主要组成部分，村民委员会的公开透明选举保障了村民行使民主权力的途径，村务公开、民主评议等畅通了村民表达利益诉求的渠道。坚持和完善村民自治制度，必须坚持党的领导，要通过派驻第一书记、驻村工作队和壮大集体经济等措施，强化村党支部的堡垒作用，密切党同广大农民血肉联系、巩固党在村民当中的威信，要加强村务监督委员会建设，健全务实管用的村务监督机制，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作，发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用，确保亿万农民在稳定有序的基层民主实践中逐步提高民主素养。

推进村民自治工作，事关农村的长远发展，需要各级党委和政府从战略和全局的高度出发，把村民自治工作作为一件大事，列入重要议事日程，按照坚持党的领导、坚持依法办事、坚持人民群众当家作主的原则，在农村整体推进村民自治工作。

1.进一步提高思想认识，把村民自治放在更加突出的位置

村民自治是提高村民民主法制意识的有效途径，国家实行依法治国方略，在农村就是要进行依法治村；推行村民自治，就是落实依法治国、加强社会主义法制建设的具体体现；村民自治的推行，是一件带有根本性、全局性的大事。因此，乡镇党委、政府要采取积极主动的态度，以稳定为前提，以发展农村经济、提高农民收入为目的，以推进村务公开民主管理为重

点，尽快从领导体制、领导方式、思想作风上进行改进，建成与村民自治相适应的领导新机制、新方法，在村民自治中发挥领导核心作用。

2.正确处理好三个关系，扎实推进村民自治工作

一是正确处理村党支部与村委会的关系。按照党章规定，村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心，推进村民自治，其根本目的就是为了维护和保障农民群众的民主权利，强化党在农村执政的群众基础。这就决定了在村民自治工作中，必须充分发挥村党组织的领导核心作用。村委会要依法履行职权和组织村民开展自治活动，切实保障村民的知情权、决策权、参与权、监督权，落实村民的民主权利；要自觉接受村党支部的领导和监督，村民自治的重大事情要向村党支部汇报，征得党支部的支持，这样才能更好地依法自治。

二是正确处理村委会、村民小组与其他村级组织的关系。在村民自治工作中，要充分发挥村委会及其他村级组织的职能作用，就要根据法律法规和中央政策的规定，明确村级各个组织的职责任务，切实理顺工作关系，构建以村党组织为领导核心，村委会、村级经济组织以及共青团、妇代会等各个组织职责明确、团结协调、各司其职、密切配合的良好工作机制，不断推进村民自治工作的制度化、规范化、法制化。三是正确处理乡镇政府与村委会的关系。根据《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与协助的关系，不是领导与被领导关系；乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预属于村民自治范围内的事项；村委会对乡镇政府的工作应当依法予以协助。

3.进一步深化村务公开民主管理，确保“四个民主”一同发展

深化村务公开民主管理，不仅是推进村民自治的基础性工作，而且是乡村振兴战略的必由之路。要大力发展“四个民主”，围绕健全和完善村务公开民主管理这个主题，积极推进村务公开由办事结果公开，向办事依据、办事程序、办事结果全过程的延伸，从物质文明向精神文明、政治文明全过程发展，确保农民群众各项民主权利真正落到实处。一要建立健全村级班子建设新机制，保障村民的选举权和监督权。二要规范民主决策机制，保障村民的决策权。三要完善民主管理制度，保障村民的参与权。四要健全村务公开制度，保障村民知情权。

4.坚持扩大宣传，树立村民自治正确观念

农村干部群众是村民自治的实施主体。必须向农村干部群众进行广泛深入的宣传教育，宣传党在农村的方针政策和国家关于村民自治的法律法规。一是让农村干部群众增长村民自治的知识。二是让农村干部群众树立起健康的村民自治观念。包括坚持党的领导、依法办事和充分发扬民主有机统一结合的观念，明自坚持党的领导、依法办事和发扬民主三者之间的辩证关系；权利和义务相一致的观念，纠正那些认为农村实行自治了，可以不受约束，想怎么干就怎么干的错误认识。三是宣传教育工作要注重实际效果。要做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，增强宣传教育工作的多