财政支出概述

第四章财政支出概述案例1中国历史上的“量入为出”和“量出为入”财政原则一、本案例服务的教学内容在第四章第一节，我们分析了财政支出原则，并提到了两个看似矛盾的概念：“量入为出”和“量出为入”，虽然“量入为出”原则长期以来一直是主要的财政支出原则，但实际上“量出为入”原则在历史上也曾出现过，并对当时的财政的平稳运行起了一定的积极作用。

本案例将介绍我国历史上的这两种财政支出原则。

二、案例内容（一）夏、商、周三代的“量入为出，多有结余”的财政原则夏，商、周，史称三代，是中国历史上的奴隶制社会时期（主要包括夏、商、西周，东周为奴隶制向封建制过渡的时期），在经济上以农业为主要生产部门，土地的产出是国家财政的主要收入，国家财政状况几乎完全依赖并取决于农业生产状况。

然而，三代奴隶制时期，生产工具简陋落后，生产力水平极为低下，季节转换，气候变化和自然灾害都对农业收成的丰歉有严重影响。

因此，三代时期的国家财政分配只能在可能取得收入的基础上来安排支出，即根据收入的数量来确定支出的规模，这就是中国历史上最早的“制国用，量入以为出”的财政原则，据此达到以收抵支，收支平衡的目的。

但是，三代的财政收支平衡，又不是简单的平衡，而是要求多有结余。

其原因在于早期农业社会对自然灾害缺乏抵御能力，农业生产靠天吃饭，不可能年年风调雨顺，五谷丰登。

如果没有足够的结余，势必造成国家的社会经济危机。

在周代，财政遵循多有结余原则，即“三年耕，必有一年之余，八年耕，必有三年之余”。

按“耕三余一”来制定财政支出总额。

如果“国无九年之蓄，曰不足，无六年之蓄，曰急，无三年之蓄，曰国非其国也”。

由此可见，三代时期“量入为出，多有结余”的重要地位。

同时，周代还有专项储备，以待急用，即“凡邦国之贡，以待吊用，凡万民之贡，以充府库”，是为保证国用的充足和社会生活的安定。

自秦以后，我国进入封建社会时期，经济体系仍然是以农业为主的自然经济，“量入为出”的财政支出原则始终居于统治地位。

（二）历史上的“量出为入”原则虽然在我国历史上“量入为出”的国家理财思想始终居于主导地位，但“量出为入”的原则在某些特定的历史环境下也能成为国家的基本财政原则。

三代时期，国家财政的主要收入来自于田赋，财政状况完全取决于农业生产状况，然而三代的生产力水平极为低下，天灾人祸严重地影响到农业的收成，因此，其理财原则，只能“量入为出”。

但到了春秋战国时期，生产力的发展促进了社会经济的全面发展，这为增税开辟了财源。

同时，由于各诸侯国兼并、争霸和统一导致的战争连绵不断，军费开支浩大，支出增长惊人，财政入不敷出，国库捉襟见肘。

为维持财政收支平衡，各诸侯国不得不实行“量出为入”的财政原则，根据支出来确定收入。

用调整收入来弥补支出，以求财政平衡。

因此，春秋战国时期各国竞相修订税制，纷纷提高税率，传统的“什一税”已不复存在，取而代之的是鲁国的“什二税”，魏国的“什三税”，齐国的“什六税”，秦国则“二十倍于古”，加倍课征以积累财富，横征暴敛已成为这一时期的普遍现象。

另一个实行“量出为入”原则的例子出现在唐朝。

唐朝在“安史之乱”后，社会经济遭到严重破坏，土地荒芜，人口逃亡，国家财政所能课征的“租庸调”收入非常有限，而各地节度使在内地各占一方，形成藩镇割据，任意截留中央赋税，使国家财政收入雪上加霜。

加上当时浩繁的军事开支，最终给唐政府造成了的财政危机。

以至于京师官吏的俸禄也不能按时发放，令政府不得不“税天下地青苗钱(附加税)以充百官课料”。

同时，京师粮价猛涨，已直接影响到唐王朝的政治经济稳定。

为扭转这一局面，唐德宗采纳了宰相杨炎的建议，改革税制，实行两税法。

两税法是唐朝重要的税税制改革，但其指导思想是“量出为入”。

据《旧唐书·杨炎传》记载：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。

”两税法的“量出以制入”，即“量出为入”的原则，是指根据国家的财政支出数，匡算财政收入总额，再分摊给各地，向民户征收。

在具体的课税对象、课税标准、纳税期限与纳税形态上都进行了改革三、简要点评（一）中国“三代”时期在财政上强调“量入为出，多有结余”原则，有其特定的社会经济基础，其基本内涵不仅重视“量入为出”，而且强调“多有结余”，这种理财思想，是与当时国民经济对农业的依赖，农业对自然的依赖一致的。

事实上，在长期落后的农耕社会中，“以丰补歉，多有结余”一直是国家必须遵循的治国理财之策。

这与亚当·斯密时期提倡的“量入为出”思想，以及现代社会的“量入为出，略有结余”的财政思想均有本质的区别。

但从不同时期的“量入为出”的财政原则分析，均有一个共同之处，即无不强调财政收入对财政支出的限制，这对财政分配的稳定与社会经济的稳定是具有积极意义的。

（二）总体上讲，在农耕社会中，国家实现“量入为出”财政原则更有利于国家社会的巩固与稳定。

而“量出为入”财政原则的选择一般有特殊的社会、政治、经济背景，大多出于财政的巨大压力而采用，对国家政治经济基础稳定有一定的积极作用，如“两税法”改革由于其适应了唐中期后社会生产力的发展和生产关系的转变，因而对封建社会经济的发展起到了一定的促进作用。

主要表现一是简化了税制，减少了纳税项目，集中了纳税时间，简化了纳税手续，便于农民缴纳，便于政府征收；二是扩大了纳税面，增加了财政收入。

两税法规定“户无主客”都要纳税，不仅官吏世族地主要纳税，连同被其庇荫的客户，不定居的商贾，甚至世代享有免税特权的寺院僧尼都要负担税收。

纳税户增加，从而扩大了纳税面，给国家带来更多的财政收入；三是调节了税收负担，有利于税负公平。

两税法以田亩资产为本，即“以贫富为差”。

资产田亩多者则多征，资产田亩少者则少征，商人同农民一样纳税。

这种按贫富等级课税的方法，符合公平的原则；四是加强了中央集权。

两税法集财权于中央，整顿了以前混乱不堪的财政局面，打击了地主豪强势力，限制了税吏随意苛剥勒索农民的现象，在一定程度上缓和了阶级矛盾，巩固了中央集权。

但是，两税法在实施的过程中，由于制度本身的缺陷和执法者枉法而暴露出不少缺点和弊病，更重要的是在封建制度下，量出为入，直接导致横征暴敛（如春秋战国时期因“量出为入”而使横征暴敛成为这一时期的普遍现象）。

两税法以“量出以制入”的办法，来确定赋税收入总额，这个原则直接导致支出常无准则，故而收入日趋扩大。

一遇军兴，政府财力匮乏，即任意加征税课，如建中二年(781年)唐德宗“以军兴十一而税”，自建中三年(782 年)起“两税钱每千增二百”。

②贞元八年(792年)两税征收额又增加了五分之一。

既有政府明令加征，又有地方非法苛敛，各种横征暴敛，纷至沓来，苛捐杂税越来越多，最终导致“两税法”归于失败。

应当说，“量出为入”的财政原则以基本财政支出来确定财政收入本身并没有理论上的障碍，但在实践中如果没有严格的制度约束，的确可能给国家带来更大的危害。

因此，现代国家实施“量出为入”的财政原则，应当吸取历史教训，科学合理地加以运用。

四、思考题1、我国历史上的国家理财思想以“量入为出”为主，其主要原因是什么？本案例素材来源：西南财经大学财税学院财政教研室，《财政学课程教学案例》案例2ｘｘ市采购人行步道铺设用方砖一、本案例服务的教学内容本案例主要服务于第四章第四节――财政支出形式中政府采购制度相关内容。

政府采购在我国近些年有了较大发展，取得了多方面的效果，但政府采购的规范性尚需提高。

二、案例内容（一）项目背景作为XX市城市建设的一个重要组成部分，XX市街路人行步道方砖铺设工程得到了XX市政府的高度重视，XX市2004年的方砖铺设工程量约为30万平方米（含维修面积）。

为此，市财政拟从城市建设资金中拨出专项资金，其中方砖采购资金300万元。

项目由XX市城建局负责，方砖采购则由XX市政府采购中心通过公开招标方式进行采购。

（二）准备阶段（1）招标公告。

XX市政府采购中心在得到该项采购任务后，于5月份在《XX日报》刊登了招标公告，12家方砖生产厂家报名表明参加本次招标的意图。

随后，政府采购中心派专人对各供应商基本情况进行了调查，并在此基础上对各供应商进行了资格预审。

（2）标书制作。

商务条款方面，由于该采购中心此前完成了多项招标项目，已经积累了一定的经验，所以制订相对比较顺利；技术条款方面，中心有关人员到有关单位如XX市城建局、XX市技术监督局、XX市建委、个别方砖生产厂家对方砖的有关质量、技术要求进行了详细的调查，在此基础上完成技术条款的初步编制，然后请有关专家进行了审查确认后定稿。

招标文件如下：招标文件标书编号：2004004项目名称：XX市人行步道铺设用方砖编制单位：XX市政府采购中心编制日期：2004年X月X日第一部分投标人须知前附表第二部分投标人须知（略）第三部分方砖需求一览表（略）第四部分技术规格一览表（略）第五部分方砖供货合同书（格式）（略）第六部分投标书（略）（三）开标与评标经过资格预审，12家供应商全部合格。

随后，采购中心向其正式发售了标书。

1．开标方砖招标会于6月份在XX市财政局会议室召开。

除供应商外，参加者还有财政局有关领导，XX市建委、XX市城建局、XX市技术监督局也派有关人员出席。

招标会由XX市公证处全程公证。

2．评标采购中心组织了由5人构成的评标委员会。

委员会成员由XX市建委、XX市城建局、XX市技术监督局、XX市财政局、XX市政府采购中心派员（其中专家3名）组成。

开标结束后，评标委员会对各投标人进行了认真评标。

评标方式为百分制综合评分法。

经评标委员会评定，XX市政建设材料厂等7家供应商中标。

方砖招标评分表方砖招标计分说明书本次招标评价采取百分制综合计分法，具体计分办法如下：1．报价。

总分30分，以0.95元/块为底价，单位报价0.95元/块的供应商得满分30分，单位报价每高0.01元扣1分；2．服务承诺。

总分20分，以下各项每项可得5分：（1）保修期1年以上；（2）不合格的原材料不生产；（3）质量三包（包退、包换、包赔）；（4）不合格的产品不销售。

3． 1999年技术监督局质量检验合格证。

该项总分5分，能够提交的供应商得5分，不能提交者不得分。

4．生产能力。

总分10分，生产能力达到100万以上者得10分，低于100万者每低10%扣2分，不足10%的按10%计算。

5．方砖样品印象分。

总分10分，评委可凭感观酌情给分，但最终不得超过10分。

6．已建工程质量信誉分。

总分15分，由评委参观各供应商已建工程后已工程质量酌情打分，但最终不得超过15分。

7．机械设备及技术人员配备。

总分5分，液压设备两台以上、技术人员1人以上者可得满分5分，否则扣2分。

（四）签订合同中标通知书发出之后，采购中心组织业主分别与供应商签订了供货合同。

方砖铺设工程同时启动。

中标通知书XX市XX水泥制品公司：本中心高兴地通知贵公司，贵公司在本中心举办的XX市人行步道方砖招标中经评标小组评定，被确定为中标人。