浅谈基本公共服务均等化的财政保障机制

浅谈基本公共服务均等化及其财政保障机制摘要：促进基本公共服务均等化是我国民生建设的重要组成部分，也是保证全体公民平等享受改革发展成果的重要前提。

本文主要讨论基本公共服务的类型和范围，并分析了我国基本公共服务均等化水平的现状以及从财政保障机制角度，我们应该如何更好的促进基本公共服务的均等化。

关键词：基本公共服务类型范围财政保障机制均等化随着我国在经济领域取得举世瞩目的成就，民生问题受到越来越多的重视，基本公共服务均等化作为政府保障民生的重要组成部分,成为当前我国经济社会发展中的重要目标。

“十二五”规划纲要提出，要“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。

”十八届三中全会再次指出，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。

因此我们有必要从理论上对基本公共服务的类型和范围及均等化的含义和检测指标进行探讨并从财政保障的角度来分析如何促进基本公共服务的均等化。

一、基本公共服务的类型与范围基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。

但是对于什么是公共产品和公共服务，哪些应该是政府提供的，社会各界见仁见智。

从经济学理论和具体实践来看，人们对于公共产品和公共服务的界定及政府责任有两种不同的思路。

一是从产品属性来说，即凡是满足人们的公共需求，具有“公共品”性质的产品和服务就是公共产品和公共服务。

按照经济学的观点，我们把满足人们需求的产品可分为三大类型：公共产品、私人产品及介于公共产品和私人产品之间的混合产品。

公共产品是那些具有非竞争性和非排他性的产品，因为其“无利可图”难以由市场和社会提供和保障，只能由政府来承担。

私人产品是满足个人消费的物品，可以通过市场提供，而混合物品由于具有一定的竞争性和排他性，可以由政府和市场、社会共同来提供。

另外一种是根据供求状况来确定政府责任：凡是人们迫切需要而社会和市场做不了、做不好或不愿意提供的产品，应由政府负责提供。

其潜在的逻辑是，无论是否是公共产品，只要是人们必须的而社会和市场不能有效提供的产品，即使是私人产品，也应该由政府来提供。

反之，即使是具有非竞争性和非排他性的产品，只要社会和市场愿意并能够提供，政府也可以放手让市场和社会来提供。

如有些私人产品由于信息不对称和自然垄断等市场失灵的原因难以由市场来充分提供，这时就需要政府的干预。

这就可以解释政府为什么必须对无助的人们提供救助，必须对医疗价格进行干预以及一些偏远地区的村内道路和设施来提供支持——即使这些服务仅仅服务于个别人和个别乡村。

这两条思路有着不同的出发点和重点：前者强调“只有公共产品才是政府的责任”，而后者则强调“社会和市场不能有效提供的私人产品也应由政府来提供”。

很明显根据后者的思路，政府责任的范围显著扩大了，不仅包括提供传统的公共产品和公共服务，也包括一些社会和市场难以有效提供的私人产品和服务。

当然，在现实生活中，由于人们的需求的多样性和无限性，而政府财力的有限性，面对众多的需求，我们必须根据产品和服务的性质、需求的紧迫性和重要程度以及政府能力来确定政府提供公共服务的优先顺序。

根据人们需求的公益性程度及对政府依赖程度的不同，可以将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”。

前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务，后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。

一般来说，政府是基本公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者和参与者，也是整个社会公共服务的规划者和管理者。

从不同国家和地区的实践来看，政府界定和提供基本公共服务的内容不尽相同。

从我国来看，按照国务院关于国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知，国家提供的基本公共服务包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等。

二、基本公共服务均等化及其检测标准基本公共服务是社会民众生存和发展所必需的基本条件，是必须由政府有效提供和充分保障的基本福利水准。

平等享受基本公共服务是公民的基本权利。

但是，平等向来是一个存在重大分歧的问题。

从理论上，人们对平等或均等的理解有以下四个标准。

一是结果平等。

强调人们的处境、条件或结果相等，这通常被看做是一种平均主义的理解；二是起点或机会平等。

关注赋予人们具有相等的条件、权利和机会，而非实质的结果，这是一种自由主义的理解；三是能力平等，允许根据能力的不同而获得不同的待遇，如“按劳分配”。

四是需求平等，强调对于不同的需求给予同样的满足才是真正的平等，如“按需分配”。

对上述理论的不同理解会有的不同的政策导向和要求，也会有不同的政策后果。

如按照结果平等，则要求向人们提供并保证人们享受相同的内容和标准的公共服务，但是这样的后果就是平均主义，一律化，与多样化和多层次的需求矛盾；如果按照起点和机会平等，则可能出现实际结果不平等；如按照能力平等，即不同发展水平和条件的人们和地区可以享受不尽相同的公共服务水平，这将进一步承认并扩大现实生活中的公共服务的不平等；而需求平等，则是操作困难比较大。

因此按照上述任何一种标准的政策都不尽如意。

但是，从理论、实践及可操作性的角度来看，根据人们的需求、社会发展和政府能力综合应用上述不同的标准是一种可行的选择。

在任何社会中，都不可能做到完全的结果平等或均等，但是，我们可以要求并实现基本公共服务的均等化，即人们生存和发展最基本条件的均等，这不仅是一种生存底线的平等，也是符合机会平等的要求，同时满足最基本的需求平等。

这一标准并不要求各地方公共服务的一律化或绝对平均，同时鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务要求的同时，根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。

因此基本公共服务均等化是从最低标准的层面来界定的，即人人都享有不低于他人和社会最低标准的层面来界定的。

这不仅符合平等的基本要求，也符合社会公平和正义的原则；同时，它将政府职责限定于满足人们最基本的公共服务，也使政府提供成为可能。

从我国现实情况来看，基本公共服务均等化是指国家保证全体公民均等地享受基本公共服务，保证人们生存和发展的起点公平、基础性的服务均等以及人们基本权利的均等。

基本公共服务均等化具体体现在以下三个方面：一是服务内容和水平的均等化（消费均等和结果均等）；二是服务设施、条件及资源占有的均等化（条件均等和起点均等）；三是赋予人们相同的权利和机会（机会均等和起点均等），不因其身份的不同而享受不同的待遇。

对于如何检测均等化水平和判断公平的程度，目前公认的有以下三种检测方式：一是对基本公共服务的设施和条件进行测量。

如对基本公共服务供给的类型和内容、基本设施的数量和质量、服务的便利性和可及性等客观条件进行测量和评价；二是对基本公共服务公平性满意度的主观测量；三是对基本公共服务的投入均等化程度进行评估。

由于基本公共服务是由政府提供的，财政对基本公共服务的投入在相当程度上也决定了基本公共服务的数量和质量，因此可用财政投入及其均衡性来评估基本公共服务的均等化水平。

但是同上述的平等化和均等的理解一样，不同的检测方式都有各自的局限性。

如单纯的基本公共设施和条件的测量难以把握人们实际满足的程度；而公共服务均等化的主观调查也因人们的认知状况不同而不尽准确；以单纯的财政投入均衡来测量也可能忽视不同地区公共服务的供给成本及由此造成的差别。

因此最理想的检测方式应是一种综合的检测方式：在对公共服务基本公共设施和条件进行指标测量的同时，也对公共服务的满意度进行调查，同时也对公共服务的财政投入状况尤其是地区间财政均等化程度进行评估。

三、我国基本公共服务均等化的财政保障机制目前，总体来看，我国基本公共服务的差距最集中和突出的是城乡基本公共服务的差距。

长期以来，政府为城市居民提供的公共服务较多，而农村居民享受到的公共服务较少，在义务教育、公共文化、公共安全和社会保障等发面与城市居民存在差距，主要表现在以下三个方面：一是占有资源不均，大量优质资源集中在城市尤其是大中城市，以及少数较为发达的农村地区，广大相对不发达的农村地区尤其是中西部的农村资源严重匮乏；二是服务水平不等。

由于城乡之间及不同地区公共服务在现有物质、技术及资源条件上的不同，造成公共服务的能力及条件的差异，并最终导致人们实际享有的公共服务水平和质量的差异；三是权益保障失衡。

在传统的城乡二元结构体制条件下，城乡之间及不同地区公共财政资源的分配存在巨大的差距，尤其是迄今为止，我们的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路，按照人们的身份和地域来设计，而不是城乡一体的体制。

虽然一个地区公共服务的发展水平受经济、政治、社会、文化及历史等多重因素的影响，不过，由于基本公共服务主要是政府提供的，政府对基本公共服务的财政投入状况在相当程度上决定了基本公共服务的数量和质量。

因此，我们应该加强基本公共服务的财政投入，构建基本公共服务财政投入保障机制，这是实现基本公共服务均等化的基本途径。

（一）进一步加大基本公共服务的财政投入。

近年来，我国政府不断加大公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务条件，提升了服务品质。

但是，与其他国家相比，我国政府对基本公共服务投入仍存在巨大差距。

从义务教育方面来看，目前世界公共教育投入占各国GDP的平均水平为7%，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达的国家也达到了4.1%，目前我国的教育投入的目标是定在4%，可见即使达到4%的目标也远远低于实际平均水平；从卫生保健来看，根据世界银行的测算，2002年，世界低收入国家卫生保健支出占GDP的平均百分比为5.5%；中等收入国家为6%；高收入国家为11.1%，而中国仅为5.8%，仅比低收入国家略高，接近中等收入的国家的平均水平。

从绝对数来说，世界低收入国家人均卫生保健支出为29美元，中等收入国家平均为109美元，高收入国家平均为3039美元，而我国人均卫生保健支出仅为63美元，显然，我国的卫生保健支出规模偏少，投入不足。

至于社会保障和公共文化方面的投入的差距则更加明显。

基本公共服务的财政投入不足直接导致公共服务供给不足，为此必须建立基本公共服务财政投入稳定增长机制，进一步加大公共财政对于基本公共服务的投入，确保基本公共服务财政投入的增长速度不低于国家财政总支出的增长速度。

（二）合理分摊基本公共服务的责任和成本。

一般来说，政府间公共服务的责任划分主要是依据公共服务的受益范围来确定的，对于收益范围溢出地方的或具有外部性的公共服务，应由高一级政府及中央政府来提供，地方政府承担地方收益的公共服务的财政投入及管理职责。