中国保险业对外开放的现状、问题及政策建议

中国保险业对外开放的现状、问题及政策建议
一、保险行业对外开放情况的简要描述
自1992年保险市场以试点形式对外开放以来，保险业对外开放已经历了16年时间。

2002年加入WTO，更是进一步推动了我国保险业对外开放，外资保险公司的数量迅速增加，经营范围不断扩大，业务增长迅速。

到目前为止，虽然外资保险机构在我国保险市场的影响力还有限，也有部分外资保险机构“水土不服”，但从整体上看，其竞争力普遍较高，发展后劲充足，将对我国保险市场的未来发展产生较大影响。

（一）外资入股中国保险业的情况
到目前为止，我国共设立了30家中外合资寿险公司，17家外资财险公司。

在已成立的合资寿险公司中，除中保人寿外，均为有限责任公司，中外股东各1位，基本上采取50：50的持股比例。

其中，中方股东是大型企业集团，且拥有一定的市场支配力，外方股东为综合性保险集团，部分已分别进入我国多个金融领域，甚至实业领域，如ING集团等。

在现有的外资财险公司中，除中意财险是由中石油与意大利忠利保险有限公司各出资50％外，均为外方独资。

几乎所有的中资保险公司，现在都有了境外战略投资者。

截至2005年底，共有27家外资机构参股了20家中资保险公司，有3家中资保险公司完成海外上市。

从资本角度看，我国保险业引入的外资资本中，通过市场准入形式进入的为117.54亿元，占41.1％；通过参股中资保险公司和投资中资保险公司海外上市股份等方式进入的为168.42亿元，占58.9％。

总之，从股权角度分析，一是同一外资保险集团多渠道进入中国保险业市场，积极谋求控制权。

二是国际金融集团积极谋求在中国的综合经营。

三是存在超越现有开放承诺的各种安排。

如通过设立亚太区或中国区总部等，凌驾于中外合资或外资参股的保险企业之上，控制公司的经营管理。

要求中方承诺允许其未来增持股份或着力开展某些业务。

在经营过程中，有各种安排以实现对合资公司的实际控制。

（二）外资保险公司在华的业务开展情况
从市场份额看，外资保险公司在全国的市场份额还不高。

但一是在对外开放较早的上海、广州等地，市场份额较高；二是保费增长速度较快。

从业务拓展看，财险公司由于外资不能涉及车险，也没有经营房贷险，主要业务是责任险、货运险以及本国外资企业的企财险。

寿险公司继续发挥其总公司或母公司在资金运用方面的经验和优势，在投连保险市场上具有较为明显的市场优势①。

从经营管理看，外资保险公司整体上，一是重视IT、培训的投入；二是充分利用中方股东优势，积极开展与中资机构的合作；三是以银行保险为主，积极开拓个人代理；四是产品创新活跃；五是积极进行地域扩展，重视区域统筹发展。

二、中国保险业市场开放过程中存在的主要问题
（一）中国的市场与法律环境不完善影响对外开放的安全与效果
中国保险业对外开放最核心的问题，是国内保险业的市场、法律基础等还不完善，影响了对外开放的安全与效果。

在当前的市场与法律环境下，保险机构的行为将产生一定程度的扭曲，不得不进行同质恶性竞争。

在这种环境下对外开放，虽然有助于推动保险业宏观环境的改革，但如果宏观环境在相当长时期内没有得到根本改善，或者说改革压力没有转化为改革现实，反而会成为市场发展的不利因素。

市场竞争的加剧将会使市场主体降低对风险的约束，追求规模扩张。

国际经验表明，保险业的国内市场竞争越充分，越有序，法律等基础设施越完善，对外开放就越能促进本国保险业的良性发展，就越能在保证金融安全的基础上发挥保险保障等功能。

具体而言：一是国内的法律法规还不完善，不能对新产品的开发起到良好的法律支持和指导作用。

加上各类保险数据不健全，医疗体系等其他领域的限制，也影响了各类创新性保险业务的开展，甚至是某些国外传统保险品种的开拓，也面临一定挑战。

二是保险市场还相当不规范，恶性竞争较为严重。

三是政府在社保方面的职责范围尚不明确，社会保障相关机构不断扩大承保范围，在个别地区甚至还出现在商业性保险机构开发的保险品种获得市场成功后，利用政府力量将其转为社保品种的现象。

（二）保险业开放的保护政策面临挑战
保险业对外开放的一个重要保护政策，就是外资进入我国寿险行业，只能采取合资模式，且外资股权不得超过50％。

这种合资模式，有效地减缓了外资在中国寿险行业的扩张速度，在一定程度上保护了中资寿险公司，但也产生了大量的中外股东之间的冲突。

更重要的是，50∶50的股权结构，在限制外方控制权以及实现引进外资先进技术方面，效果有限。

自我国保险业开放以来，除了最初的个人代理制度和小部分产品的创新外，外资在推动我国保险市场的专业技术和管理经验发展方面，并没有太多作为。

此外，还出现部分合资寿险公司利用中方股东的特殊地位，取得超常规发展。

如中意人寿、国泰人寿、海尔纽约人寿等取得的股东团险大单。

另一个重要的保护政策是不开放法定险种（目前主要是交强险）。

一方面，虽然我国交强险刚试点一年，目前对其进行评价，还难准确。

但从这一年的实践看，竞争激烈，大量财产险公司经营困难，甚至亏损。

因此，从社会福利的角度，急需建立合理有效的、与交通有关的社会管理体系，进一步提高中资保险机构的管理水平。

另一方面，市场上已出现部分外资产险公司与中资保险机构合作，共同开发汽车保险，借助中资交强险的优势开展业务，提前布局。

（三）部分外资保险机构存在违法违规、侵害合资伙伴的现象
保险业对外开放以来，总体上看，外资保险机构的违法违规行为较少，规范经营，但近年来仍出现不少违法违规和侵害合资伙伴的现象。

一是近几年来，外资保险公司存在利用技术手段规避监管的现象。

存在部分外资保险公司利用向境外母公司支付管理费、技术支持费等方式，向境外转移利润。

有的公司通过再保险方式，甚至通过账目技术处理、为非保险企业垫付资金等办法，造成盈利不足，从而进行利润非法转移，逃避应纳税款。

二是有的外资保险公司存在超业务范围及区域经营的问题，如变相经营团体险和机动车辆第三责任险，或者通过中资保险公司出单做异地保险业务。

个别外资保险公司的资金运用有违规行为，超出了《保险法》允许的投资渠道。

三是损害合资伙伴的合法权益。

个别外资保险公司将自己的意愿强加给中方合资伙伴，干涉了合资伙伴的合法权益，有的外资保险公司通过使用境外关联公司的计算机系统、软件及其他设备，高估合资公司的成本费用，侵害合资伙伴的利益。

四是保险人才不足，个别外资保险机构存在利用财务实力进行“挖墙脚”现象。

（四）中资保险机构的竞争能力有待进一步提高
2002年以来，中资保险机构，尤其是国有保险机构进行了股份制改造，部分保险机构还在境内外上市，治理机制、内控、信息披露等有了很大的改善。

但到目前为止，保险公司的法人治理结构和风险内控机制仍不完善，挪用保费等风险事件时有发生。

资本金严重不足，机制僵化，人才短缺，精算能力不足，经营陷于费率、佣金等价格战之中，销售误导、理赔困难仍是市场的常态，产品创新和服务能力的提高有限。

当然，以上状况与我国的市场环境密切相关，相对于开放前已有很大提高，个别公司并不比外资公司差，但整体上仍不能很好适应对外开放的需要，有待进一步提高。

三、外资对中国保险业影响的基本判断
首先，保险市场对外资开放以来，外资保险机构在推动我国保险市场规范发展方面发挥了积极的作用。

一是保险市场得到较快发展，市场体系不断完善。

二是保险业竞争力得到提高，服务水平得到改善。

三是推动了保险监管水平不断提高。

其次，在合理的监管制度、会计制度下，提高外资在我国社会保障中的地位，并不会影响我国的社会安全。

保险的社会保障功能，是以保户等缴纳的保费为基础的。

只要保费不被挪用转移，并取得较合理、有保障的收益，那么保户就有了基本的保障。

与此同时，保险机构的资本金充足，具有足够的清偿能力，还能应对意料外的冲击，给保户提供另一层保障。

至于这种保障是由外资保险机构提供，还是由中资保险机构提供，并不重要。

保费及保险机构的资本金（清偿能力）是保证以保险方式提供的社会保障安全的根本。

相反，如果国内的保险机构清偿能力不足，保费管理不善，管理费浪费严重，反而不利于社会保障的最终安全。

当然，由于国内保险机构在国有为主的情况下，发生安全事故或其他风险事件时，可要求保险机构承担额外的责任，为国家提供额外的资金支持。

这时，国有保险机构具有独特的作用。

但是实际上，这部分支出属于财政性开支，由保险机构额外承担，不利于真正实现政企分开，保险机构的市场化是今后改革的方向。

社会保障的真正完善，需要国家、企业包括保险机构和个人各担其责。

最后，当前外资保险机构对我国潜在的风险，是其综合经营和强大的实力，对未来保险市场的主导。

从我国目前来看，外资保险机构的国别来源相当分散，保险市场发展前景广阔，外资撤资、停止服务的系统性风险有限。

从具体业务来看，由于财险市场最重要的交强险未放开，外资保险对财险市场的冲击有限；寿险市场要求严格的合资经营，双方的磨合尚未完全结束，机构与业务扩张速度也受到一定限制，在市场中还没有形成明显的压力，企业年金市场则受制于现有的管理体制，发展缓慢。

总之，当前外资保险机构还处于搭建平台时期，对中资保险机构的冲击有限，大部分中资保险机构甚至没有感觉到现实压力。

但外资保险机构的股东资本实力强大，大部分在国外都是综合经营的金融集团，在保险领域的竞争力相当强。

未来一段时间，外资保险机构对我国保险市场的潜在威胁，主要集中在两点：一是利用多个监管部门分别准入的现实，进入我国多个金融行业，形成事实上的综合经营，尤其是海外管理总部的模式，使得我国对其多个金融机构的整体缺乏有效监管，潜伏巨大风险，对我国的监管能力形成巨大挑战。

二是强大的资本实力和竞争能力，对我国现有的对外开放政策造成巨大压力。

如合资寿险公司已经出现部分中方股东无法持续增资，不得不更换或者思考其他变相方法。

在反垄断法等不完善的情况下，外资保险机构发展到一定程度后，可能会对我国保险市场造成一定冲击。

四、政策建议
加快保险业对外开放，需要从根本上提高我国国内保险机构的治理结构和竞争能力，完善我国的市场环境与制度建设，提高保险业的监管能力和不同监管部门之间的监管协调。

在以上问题仍大量存在的情况下，为缓解外资保险机构对我国内资保险机构可能产生的过度冲击，保证金融市场的稳定可控，在充分发挥外资保险公司“鲶鱼”效应的基础上，仍有必要适当控制外资保险机构在我国的扩张速度。

（一）加强保险业的监管能力
一是加强保监会的监管能力。

首先应建立保护投保人利益的监管理念。

从投保人利益出发加强监管，推动保险业发展。

对于投保人而言，重要的是在保证保险资金安全的基础上，能取得物美价廉的、有针对性的保险产品。

其次应加强偿付能力监管，实现从静态监管模式向以风险为基础的动态监管模式，从结果性的事后监管向过程性的事前、事中监管逐步转变。

加强保险公司偿付能力比例与监管纠正行动之间的相关性，提高偿付能力监管的执行力，对不符合清偿能力要求的保险机构，在一定期限内仍无法纠正的，要坚决实施市场退出。

加强保险公司的信息披露，发挥市场监督的作用。

最后要推动与其他国家的保险监管机构合作，建立监管合作谅解备忘录，加强对外资保险机构的分类监管，在合并股权计算的基础上，分别对子公司、分公司和合资公司进行监管。

二是加强不同监管部门之间的协调，研究综合经营的监管框架和监管内容、方式等。

可优先推动内资金融机构的综合经营，探索综合经营监管的有效模式。

当前可加强多个监管部门之间的信息交流，梳理外资金融集团分别进入我国多个金融领域，对我国的监管和经营造成的影响。

三是充分发挥行业自律组织等作用，加大规范市场行为，大力打击市场中的无序竞争行为。

保险监管机构与行业协会要形成一定的分工，保监会可将重点放在切实保护投保人利益上，包括保险机构的清偿能力、保险资金的运用及保险市场和保险产品的基本要求等，而行业协会则在推动保险市场的发展，建立市场诚信及维持市场竞争秩序等方面，能发挥更大作用。

通过行业自律的方式，提高保险行业的市场诚信，尤其是在市场、产品宣传的真实性、理赔的及时、足额以及市场恶性竞争等方面。

（二）大力推进国内保险市场和保险机构改革
放开对民营企业的准入，提高内资保险机构的竞争能力。

提高我国保险市场的安全，关键是要提高内资保险机构的竞争力。

当前就是要进一步补充部分内资保险机构的资本，提高其清偿能力，推动内资保险机构的治理机制改革，放开对民营企业的准入限制，提高内资保险机构的竞争力。

（三）在保证金融安全的基础上充分发挥外资保险公司的作用
一是密切关注并适当控制单个外资保险机构的市场份额。

密切关注每类单家外资保险机构的全国和地区市场份额，以及外资保险机构市场份额的国别分布状况，以确保保险市场业务不过分集中于少数几家外资保险机构和少数几个国家。

在条件适当时候，应积极推动反垄断法的出台和实施，在一定程度上限制单个机构的市场影响力。

如可考虑在保险领域优先出台反垄断管理条例，对中国人寿、人保等因历史形成的高市场份额给予豁免，但要求其不能利用市场影响力损害消费者利益，要求其他中外资保险机构，当市场份额达到全国的10％，或者某地区30％以上时，进一步扩张，需要进行市场影响力审查。

考虑到外资保险公司分支机构的过快扩张，当前还有可能对中资保险机构造成过大冲击，仍有必要适当控制外资保险公司分支机构的审批速度。

二是进一步推动外资产险保险机构“分”转“子”工作，明确母公司的责任义务。

为了保证外资保险机构对投保人的投保责任能有充足的资金、资本保障，有必要进一步引导外资保险机构的“子公司”化，要求子公司拥有充足的资本金，以作为其履行保险责任的最终保障。

与此同时，可按照国际上通行的做法，对具有社会外部性的公司，或者说利用了国家提供的安全网的公司，要求当子公司发生偿付能力危机时，母公司有义务超越有限责任进行救助。

当外资保险机构的股东或母公司陷入财务危机时，限制子公司以股利或其他费用的形式（正常的股利和费用支付除外）帮助母公司或股东渡过危机。

对于仍以分公司运营的外资保险机构，可通过立法，要求其向保监会可控制的账户存入一定数额的存款，作为其履行保险责任的保证。

三是加大对外资保险机构跨境往来的监控，限制保险机构将保险资金转移至国外。

适当修改外资保险机构的非现场报表项目，加强对保险资金跨境移动的监测，尤其要加强对再保险等跨境保险交易活动的监控，切实保障境内投保人的利益。

完善相关立法，限制保险机构通过各种渠道将保险资金转移至国外。

如可分别确定子公司和分公司的保险资金在国外运用的比例上限。

以子公司形式存在的外资保险机构，要保证国外运用的资金拥有完整的所有权。

当前还可进一步推动保险法等相关法律的修改，规定在外资保险机构母公司、股东或者母国发生重大危机时，或本国可能即将发生金融（保险）危机时，赋予保监会和相关部门直接禁止外资保险机构所有跨境资金流动的权力。

四是在保证金融安全的基础上适当加大保险业对外开放力度。

考虑到虽然国际上已开始从实际控制权、实际受益者的角度界定外资机构，而不是简单的股权比例，但我国目前的监管水平仍较低，当前阶段仍不得不以股权控制为主界定。

与此同时，应积极研究从实际控制权角度加强对外保险机构的管理，逐步放开股权限制。

虽然合资寿险公司的运作存在诸多问题，政策的实施也面临挑战，但考虑到中资保险机构的竞争能力普遍不强，目前对外资寿险公司股比的限制政策对维护我国在保险业的主权具有重要意义，现阶段仍应坚持合资寿险公司的50％的股比限制，坚持外资参股总额不超过25％，单一外资参股比例不超过20％的政策。

在股权分散化的环境下，需密切关注因外资参股比例提高而取得中资保险机构的相对控制权。

当外资分别参股母子公司时，外资股权需合并计算，防止外资变相提高对中资保险机构的控制力。

限制外资保险机构同时参股多家中资保险机构，尤其是限制同一外资保险集团投资两家及两家以上同类型保险机构，以促进市场有序竞争，维护中资股东的合法权益。

严厉查处股权的违规交易和非法操控。

当前可允许国际知名的再保险公司，在年金、养老保险、健康医疗保险、农业保险、巨灾保险以及责任保险等领域有经营特色或专业的外资保险公司，在华设立子公司开展业务。

积极研究保险公估市场和代理市场等保险中介的开放问题。

鼓励外资保险公司到中西部和东北老工业基地设立保险营业机构。

可要求保险机构一定比例的业务在“三农”领域，或中西部地区开展。

交强险在我国中资保险机构的业务中占绝对份额，但市场较为混乱，与交强险相关的配套改革推进缓慢，尤其在车辆定损、维修等方面。

为了适度引入外部压力，推动其他领域的改革，给中资保险机构现实的紧迫感，可考虑稳步推进交强险对外资放开。

初期可允许与中资保险机构合作的方式介入，中后期在限制市场份额上限的前提下，可完全放开。

注释：
①外资在投资型保险上的行为，欧美公司更多的是主动推进，日本公司则更多的是受中方股东短期保费要求，不得已采取的措施。

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