论内部控制与管理的关系

论内部操纵

内容提要

解决中国的国营企业问题尚需要深入触动微观机制的最本质的问题，即企业的操纵问题。体制改革不是万能的，要紧的是微观机制的改造。我国企业的全然出路在于强化企业的内部操纵。

转变经营观念，增强操纵意识，提高治理水平，是我国企业迎接市场竞争的差不多前提。只在宏观经济范围提操纵还不够，也不能在微观经济中片面以改革取代操纵。事实上，变革本身就意味着一定的风险。片面强调改革组织结构的重要性，忽视了操纵方式的跟进和强化，就使公司的改革同微观治理机制相脱离。

强化企业的内部操纵差不多成为发达国家治理公司的重要手段，在国际上的研究已日渐成熟。三大目标和五大组成部分构造了内控系统的整体框架，关心人们更全面和更深刻地理解内控及其操纵对象，使企业能够以内控为有力武器，从操纵环境、风险评估、操纵活动、信息与交流和监督评审五方面开展工作，为

实现各项操作性目标、信息性目标和遵从性目标而自觉奋斗。

国际先进内控理论和实践的进展启发我们：要正确理解内控与治理的关系、内控与风险治理的关系和内控与内部审计的关系。我们要呼唤企业的操纵意识，理直气壮地强化企业的内部操纵。

通过二十年的改革实践，人们逾来逾感到强化治理的重要，也在积极探究如何才能加强治理。内部操纵的概念被国际同仁所强调，引起了中国金融界，特不是银行界的关注。自从1997年人民银行发出“加强金融机构内部操纵的指导原则”以来，各商业银行和非银行金融机构普遍开展了整章建制的工作。这一工作已取得了初步成绩，然而新形势下的内控工作尚处于起步时期，这项工作又常被误解为仅仅是金融机构的事，生产企业的治理层对内部操纵缺乏认识。事实上，所有制及其组织结构并不是现代企业最本质的东西，最本质的是企业内部的操纵文化和操纵机制，中国国营企业的全然出路在于强化其内部操纵。在这方面发达国家差不多研究和制造出了一套比较完整的理论和方法，中国企业界的迫切任务是运用先进的内控理论和方法，强化内部操纵，提高治理水平。

本文通过对部分国际先进内控理论和原则的分析，阐明内控

的内涵及其与治理和内部审计（稽核）的关系，分析内控对公司治理的重要作用，以便促使经营治理者加强有效操纵。

一、转变观念

转变经营观念，增强操纵意识，提高治理水平，是我国企业界进行市场竞争的必要条件，也是金融机构向商业化金融机构演变的差不多前提。

1．体制改革的作用是有限度的：近二十年来，举国上下议论最多的话题莫过于改革了。“以改革带动进展”也被一些地点当作战略口号指导各项工作。我们一直批判打算经济制度管得太严太死，却淡漠了经济活动内部的至关重要的操纵机制，特不是微观领域的经济单元（包括金融与非金融企业）的自我操纵意识逐渐淡化。且不讲国际理论界对打算经济和市场经济的争论尚未休止，倒是应该指出，并非一切进步都只是靠了改革才取得的。假如政治的稳定和宏观经济的操纵不是同改革并驾齐驱，中国的局面远可不能象今天如此好。许多问题的解决又是改革本身力所

未能及的。突出的一个例子确实是国营企业的经营治理。是我们

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对企业改革重视得不够吗？从中央到地点，从政府到企业，不知为改善企业倾注了多少人力、物力和财力。是改革的力度不够吗？从利改税到企业转制，从破产兼并到减员增效，各项法规和措施层出不穷。什么缘故许多企业始终建立不起自我约束的机制？用经济学家的话来讲，也确实是不能硬化企业的“预算约束”。显然，只在宏观经济范围提操纵还不够，也不能在微观经济中片面以改革取代操纵。事实上，体制改革不是万能的，变革本身就意味着一定的风险。

2．转变经营治理观念：内部操纵在不同的经济体制下有不同的内涵，尽管其中的某些内容会有一致性。在打算经济体制下，国有企业的操纵模式为实现国家打算服务。由于国家打算规避了大部分市场风险，国营企业的操纵方式具有浓厚的行政治理色彩。现在，企业的操纵模式为社会主义市场经济服务，在新的形势下有两种倾向值得注意：一是一部分人适应于甚至满足于传统的经营治理方式，认为只要能够规范化操作就行了，不必考虑是否先进。这就混淆了不同性质经济中的企业在服务对象和操纵方式上的不同。二是尽管大伙儿意识到改革的必要性，然而容易片

面强调改革组织结构的重要性，忽视了操纵方式的跟进和强化。这就使公司的改革同微观治理机制相脱离。不论是维持传统的经营治理方式，依旧片面以改革取代操纵的观念，都差不多被实践证明是有害的。

3．转变对内控目的的认识：搞清内控的含义，并理解内控的目的，对经营治理和内审都有直接的指导意义。内部操纵的概念通过了由“部分操纵论”向“全部操纵论”的进展。“部分操纵论”认为内控包括：1）经济业务的有关内部会计操纵；或者，2）内部牵制（会计）和内部审计两部分。这种认识的一个缺陷是，内控只与资产治理有关，而与行政、业务治理无关。“全部操纵论”克服了那个缺陷，认为操纵内容已超越会计和财务范围，渗透到经营的各个方面和治理的全过程。

内控目的论的进展也通过了下述时期：1）“三目的论”认为，内控是为了爱护单位的财产，会计记录的准确可靠和及时提供可靠的财务信息。2）“四目的论”认为，内控除了保全资产和检查财务资料的准确可靠性以外，更重要的是执行治理政策，提高经

营效益和效率。

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上述进展的启发在于，对内控的检查评价应有不于传统的思路，同时目的要明确和全面，检评要完整和深入。

4．跟上国际内控研究的步伐：同打算经济相比，市场经济的进展更加仰仗于微观机制的作用。发达的市场经济国家特不重视对公司治理的研究，大大促进了公司治理结构趋向合理化。公司治理理论研究的是资金的供给者如何采取措施，确保其投资取得回报。强化内控差不多成为发达国家治理公司的重要手段。

国际上比较有名的内控模式有英国的Cadbury、美国的COSO 和加拿大的COCO。它们从不同的角度剖析公司的经营治理活动，为营造良好的内控框架提供了一系列的趋于一致的政策和建议。其中尤以美国的COSO模式从理论到操作方法上阐述了一整套完整的内控框架。巴塞尔银行监管委员会（Basle）又在这些先进模式和实际经验的基础上，于1998年提出了建设银行内控系统框架的十三项原则。我国银行和非银行金融机构以及大量的非金融性企业在经济体制改革以来的许多失控的教训表明，跟上国际内控研究和进展的步伐，不断完善自身的内控机制，是十分必要的。