新形势下中国粮食自给战略

新形势下中国粮食自给战略内容提要:在政府对粮食安全战略进行调整并将其提升为首要工作任务之后，中国应采取怎样的粮食自给战略? 这是一个亟需回答的问题。

本文在分析中国粮食自给率变化的基础上，总结了未来保障中国粮食安全所面临的严峻挑战，并提出了新形势下中国粮食自给战略: 以口粮自给为重点，审慎放开饲料与工业用粮; 以加强国内粮食综合生产能力为主，质量并重; 统筹粮食贸易战略制定，高效利用国际市场资源; 强化粮食产业的全球布局，保障粮源的有效供给; 改革粮食安全储备体制，提高储备效率; 拓展食物来源，减少粮食损耗和浪费。

关键词:粮食; 自给率; 自给战略; 粮食安全; 全球视野。

中国要以占世界 9% 的耕地养活占世界 22%的人口，保障其粮食安全问题＊＊，不仅仅关系到本国经济发展与社会稳定，也是确保世界粮食安全的关键，且日益成为世界各国广泛关注的焦点。

特别是近年来，随着社会经济结构转型的加快，经济一体化、贸易全球化进程逐步深化，中国政府明确提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略，并将其作为首要工作任务，这给粮食自给能力带来新的要求与挑战。

面对耕地和水等资源日益稀缺、生态环境问题日趋严峻以及粮食需求刚性增长等严峻现实，迫使我们要重新审视中国的粮食自给政策。

粮食自给率＊＊＊是国际上衡量一国粮食安全水平的常用指标。

一国粮食自给率的高低主要取决于本国水、耕地资源等自然条件，劳动力、资本和技术等要素投入，以及经济发展水平、贸易政策等因素。

在未来一段时期，面对人口增加、城市化进程加快、经济发展带来的新要求、新形势和新环境，中国粮食的自给率应该保持在什么样的水平? 这就需要我们把握新的粮食安全形势，以现有的资源禀赋与要素条件为基础，按照立足国内“靠自己”和有效利用国际市场资源的原则，有针对性地提出新的灵活的粮食自给战略，以有效地保障粮食安全。

一、中国粮食自给率的变化.粮食是一项特殊的战略物资，有着世界人口大国之称的中国，如果不能实现基本自给，当出现极端气候灾害或遭受粮食禁运制裁等自然与社会压力时后果不堪设想。

目前，中国的粮食供需处于一个紧平衡状态，在粮食“十连增”的基础上，结构性短缺与区域性矛盾仍然日渐凸显，国外竞争压力显著增加。

( 一) 粮食自给率总体保持紧平衡.依靠农业科技强力支撑、政府粮食政策有效激励以及自上而下抓粮食生产等众多因素的统筹推进，2013 年中国粮食实现了新中国成立以来的首次“十连增”，全国粮食总产量 60195 万吨，比 2012年增加 1238 万吨，增长 2. 1%。

自 2007 年以来连续 7 年产量稳定在 5 亿吨以上。

伴随着产量的连年增长，需求也在不断增加，粮食供需总体上始终维持着一个紧平衡的情况。

按广义的粮食统计口径，2004 年粮食自给率已下降至 95% 安全水平以下，2012 年为 88. 38%，粮食供求风险进一步加大。

谷物口径上看仍位于一个较高的自给水平，自1980 年以来谷物自给率位于0. 95 ～ 1. 05 的安全区间，而值得注意的是近年来谷物自给率下行趋势较为明显，2012 年自给率为97. 7% ，较 2007 年降低了 4. 1% ( 见图 1) 。

( 二) 结构性短缺日益凸显.从粮食分品种看，中国粮食结构性短缺的情况日渐凸显。

目前小麦供求总量基本平衡，2012 年自给率为 97%，进口的主要是优质小麦以满足国内多样化消费需求。

稻谷在居民口粮消费中占主导，比重达 60% 左右且仍在提高，而近年来南方水稻主产区的水稻种植面积不断下滑，稻谷供求长期偏紧，自给率连年下降，稻谷自给率已由完全自给降低到 2012 年的 99%。

作为主要的饲料用粮，玉米需求大幅度增长，2010 年起由净出口变为净进口，2012 年自给率仅为 97. 68%; 大豆由于种植比较效益低，生产规模连年缩减，进口依存度越来越高，大豆自给率大幅下降，2012 年仅为 18. 3%。

粮食品种间以及粮食作物与油料等经济作物之间的争地矛盾将长期存在。

由于耕地要向主要粮食品种倾斜，其他农产品的进口量飙升，贸易逆差明显增加( 见图 2) 。

( 三) 区域间粮食供求矛盾突出.分区域来看，不同地区间的粮食供求矛盾明显，主要产销区间的粮食自给能力差异显著。

据测算，上海、北京的粮食自给能力最低，近 90% 的粮食要靠调入; 天津、广东、浙江等省份粮食产需缺口较大，只能自给 1/3，其余 2/3 需依靠其他省份供给; 西部地区受限于地理条件，粮食生产能力薄弱，仍需外省粮食供应; 山东、辽宁、四川、湖北、湖南等虽然是粮食主产区，但粮食需求也较大，主要立足于自给自足、品种调剂。

而黑龙江、吉林、内蒙古、河南则是主要粮食输出大省，粮食产量远高于自身需求量。

进一步分析发现，商品粮的主要生产区域越来越向水资源更为短缺的北方地区集中，这种格局的变化使北方地区粮、水、土资源地域组合不相匹配的矛盾更加尖锐，北方地区水资源短缺问题将更加严重。

特别是工业化背景下，地方普遍追求能创造GDP 和税收的工业发展，农业比较效益低，区域间不平衡发展矛盾日益加剧。

如何平衡资源配置以保持粮食主产区的粮食生产积极性值得我们深入研究。

二、提高中国粮食自给率所面临的挑战.近年来中国粮食产量逐年增长、综合生产能力稳步提高的同时，粮食需求也随着居民生活水平的提高由“吃饱”向“吃好”转变，粮食需求日益扩大;与此同时，粮食生产基础依旧脆弱，水地资源约束明显，提高粮食自给水平、保障未来的粮食安全将面临十分严峻的挑战。

( 一) 粮食产量增长的制约因素多.未来粮食生产受水地等资源约束、农村劳动力老龄化、要素投入边际效用递减等多因素制约，粮食进一步增产面临诸多挑战。

耕地资源方面，一是面积仍在减少。

随着退耕还林还草工程的持续开展，工业化、城市化速度加快、建设用地不断增加等因素的影响，耕地面积仍在减少，据国土资源部统计，全国耕地面积从 1996年的 19. 51 亿亩减少到 2008 年的 18. 26 亿亩，逼近 18 亿亩红线。

二是耕地质量逐渐恶化。

受气候变化与水资源枯竭影响，北方地区土壤盐碱化和沙漠化加剧; 土壤污染情况不容乐观，2011 年受污染的耕地面积约 1. 5 亿亩，占总耕地面积的 8%，集中在长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区。

水资源短缺也严重制约粮食产量的增长。

中国水资源总量位居世界第四，而人均水资源拥有量仅是世界平均水平的 1/4，且年际差异较大。

2011年中国水资源总量只有2. 3 万亿立方米，人均1730立方米。

农村劳动力结构矛盾愈发突出。

农村人口锐减，老龄化程度严重，容易导致粮食生产粗放式经营、复种指数降低以及土地撂荒现象。

未来农村劳动力的短缺与老龄化将成为制约粮食产量增长的重要因素。

要素投入的边际效用递减也将对粮食产量造成影响。

近年粮食产量的连续增长与化肥、农药等投入品的大量使用密不可分。

2011 年化肥使用量 5704. 2 万吨，较 2001 年增加30% ，农药平均施用量 13. 4 公斤/公顷，比发达国家高2. 5 ～ 5 倍。

未来依靠要素投入增长的潜力有限。

( 二) 国内粮食刚性消费需求增长强劲.一方面，巨大人口基数下的新增人口持续增加，促进粮食消费的刚性需求; 另一方面，随着居民生活水平提高，对精加工粮食产品和动物性食品的消费需求增加，刺激饲料用粮和加工用粮需求的不断增长。

虽然人均口粮消费日渐减少，由 1995/96年度的人均 171. 89 公斤下降到 2012 年的 147. 33公斤; 而人均饲料用粮显著上行，其中人均饲料粮由 1995/96 年度的人均 75. 64 公斤上升到 2012 年的 117. 72 公斤，其他粮食消费( 种用、加工用粮及粮食损耗) 由年人均 37. 16 公斤上升到 72. 77 公斤( 见图 3) 。

粮食进口增加的原因除了需求增长外，主要还在于进口粮食的价格优势明显。

国际市场价格冲击使得中国粮食进口激增的同时，也抑制了国内粮食价格，打击农民的种粮积极性，进而影响粮食产量。

例如在国际市场冲击下，中国大豆种植面积连续下滑产能萎缩，自给水平急剧下降。

三、新时期中国粮食安全的自给战略.从世界范围内看，一国的粮食能否自给是关系国家自立与否的关键。

《国家粮食安全中长期规划纲要( 2008—2020 年) 》中规定中国粮食自给率需稳定在 95% 以上，其中稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给; 2013 年中央经济工作会议和中央农村工作会议都进一步提出必须坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略。

然而，面对未来中国粮食安全面临的严峻形势，有必要在准确把握粮食安全新形势、新问题的基础上，修正现有粮食的自给目标，开源节流，全面统筹规划新时期中国粮食自给战略。

( 一) 以口粮自给为重心，审慎放开饲料粮与工业粮.口粮是居民日常生活中的必需品，是社会稳定的“定海神针”，粮食安全的最低目标是保证居民口粮无忧。

小麦和稻米是中国主要口粮品种，自给率的高低是关系到居民能否“吃得饱”的关键，在粮食不同品种间争地日益激烈的今天，必须优先保持口粮在 95%的安全线以上，且应当具备有 100%完全自给的生产潜力。

对于以玉米为主的饲料粮和以大豆为主的加工粮来说，关系到居民能否“吃得好”。

因而在保证口粮自给的基础上，为缓解耕地、水资源紧缺的状况，大豆和玉米可以更多地利用国际市场，可以审慎地放开大豆和玉米，实现余缺调剂。

其中，在确保食用加工用大豆完全自给的条件下，大豆的整体自给水平应不低于 20%，非转基因食用豆的自给率为 100%，以满足主要的食用消费、豆制品消费以及部分非转基因食用油消费; 而玉米作为中国第一大主产粮，伴随着饲料需求的快速增长，难以保持高自给水平，为避免出现像大豆一样的局面，应当审慎地制定自给率目标。

在优先保障口粮供给的前提下，按照现有对玉米需求量的估算①，未来玉米的自给率应尽量保持在 80%以上。

( 二) 加强粮食可持续生产能力建设，注重粮食生产质量安全.要加强耕地资源保护，严守 18 亿亩耕地红线和 16. 5 亿亩粮食播种面积底线，严格管理控制占用优质耕地; 按照十八届三中全会决定的统一部署，稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，对严重污染和地下水严重超采区的耕地进行治理或调整其用途，有序实现耕地休耕轮作，以全面提升耕地质量等级，确保可持续的粮食生产能力; 要加强农业科研投入，推进农业技术推广体系改革，确保公益性技术推广部门充分发挥其职能，创造市场条件吸引大型企业参与农业科技创新，使农业科技进步成为粮食和其他主要农产品增长的驱动力; 加强对农村水利、市场流通重点设施，教育、科研、技术推广和气象基础设施等生产基础设施建设的投资，改善农业生产条件，提高农产品的供给能力与抗灾害能力，为粮食安全提供必要的物质保障。