我国社会救济制度的现状和问题(1)

我国社会救济制度的现状和问题⑴

我国传统的社会救济制度

我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活困境的人基本生活，维护了社会稳定。

新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月发布了《关于

生产救灾的指示》，1950年6月政务院又发布了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经

常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950 年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。[1]

1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的

农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困

难时期，城市得到救济的人口分别为万人次、万人次、万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”供养，1958年，全国农

村享受“五保”待遇的有519万人。“文革”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。［2］

改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10% 1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27% 1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾

民生活救济费170余亿元；［3］在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我

国的贫困人口有亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，

1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，至U 1998年就下降到4200万。[4]

可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：“三无”孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款亿元，其中政府提供了亿元；灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%

左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；社会上的生活困难者，他们因各种原因陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。[5]

传统社会救济制度改革的社会背景

以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：

首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，

大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口。到1999年底，下岗职工和失业者约有1600万人，10%的下岗职工不能或不能足额领到基本生活费；由于失业保险金储备不足，也不能如数支付失业者和从再就业服务中心转入失业保险人员的失业保险金，因此生活失去了保障。

其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个

省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。［6］由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。

第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%几乎都是国有企业职工，而

非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。［7］

第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入

差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状况。调查数据表明，到

1999年6月底，拥有金融资产量最

多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的%而20%氐收

入家庭仅拥有%前者为后者的34倍。［8］

以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困

救济对象为8480万人，实际只救济3101万人，占% 1994 年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占％.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均元。［9］如此庞大的贫困人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。

我国城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月，在国家还没有统一政策的情况下，上海市

率先建立城市居民最低生活保障线制度，并且取得了较好的效果。