中国的公共政策模式

（3）总政策（元政策）需要得到民众的理解和支持， 才能真正发挥其主导性作用。改革开放政策之所以发 挥了重要的作用，是因为中国民众真正体会了政策带 来的好处，对这一政策有高度的认同。 （4）总政策（元政策）不能随意更替，需要在较长时 期内保持稳定，避免因总政策改变带来的方向、路线 等的混乱。邓小平之所以强调改革开放还要讲几十年 ，就是要保持总政策的稳定性。
第四，政策信息充分公开，改变了以往政策出台前内部信息共享 、局部信息公开的做法。 第五，吸引民众参与，不仅相关政策争论引起了民众的关注，亦 为民众参与网上讨论等提供了便利条件；但是在政策执行过程中 能否鼓励民众参与，还有待进一步检验。


五
地方政府的政策模式
中国地方政府的公共政策模式，在中央政府




（4）半封闭性的政策过程A型，表现为受外部影响的议程设臵 ——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的 政策咨询——“顺畅”型或“直通车”型的政策执行范式—— 局部信息公开——政府内部政策评估+社会政策评估。 （5）半封闭性的政策过程B型，表现为受外部影响的议程设臵 ——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的 政策咨询——“非顺畅”型的政策执行范式——局部信息公开 ——政府内部政策评估+社会政策评估。 （6）开放性的政策过程，表现为政府内部的议程设臵或受外 部影响的议程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询+政府 采用的外部运作的政策咨询+完全在政府外部运作的政策讨论 ——“顺畅”型、“非顺畅”型或“直通车”型的政策执行范 式+政策执行中的公众参与——政策信息公开——政府内部政 策评估+社会政策评估。
表2-2 中央政府危机管理模式政策过程表(二)
阶段 政策执行 步骤 （6）成立危机 处理指挥机构 （7）建立危机 应急机制 （8）组织能力 调整 （9）政策信息 公开 （ 10 ）稳定社会 秩序 （ 11 ）开展科学 研究 （ 12 ）参与全球 合作 内容 成立非典防治工作领导小组，后改为国务 院突发事件应急工作指挥部 各级政府从上到下逐级建立和落实应急机 制、责任机制和工作措施 财政紧急拨款，积极调运物资，集中投入 人力抗击疫情蔓延 及时准确公布各地疫情，宣传疾病防护知 识，正面政府的政策努力与成就等 疫区停工、停课等，以社会动员与群防群 控稳定民众情绪，保证社会安全 组织力量攻关，研究应对疫情的治疗方法 和研发疫苗 积极与世界卫生组织合作，加强与邻近地 区和国家的合作，积极开展国际科研合作
中国的公共政策模式
一 二 三 四 五
六
中国总政策的主导性作用 中国基本政策的“渐进式”发展 具体政策体现的回应与进取 中央政府的政策模式 地方政府的政策模式 中国政策模式的基本特征
一

中国总政策的主导性作用
（1）国家的发展（不仅是政治发展，还包括经济发展、 社会发展和文化发展等）在很大程度上依赖于正确的政 策选择，尤其是总政策（元政策）的正确选择。对中国 来说，改革开放政策就是“文化大革命”结束后对中国 发展起了决定性作用的正确政策选择。 （2）总政策（元政策）是带有全局性、根本性、决定社 会发展基本方向的政策，包括总方针、总纲领、总目标 、总任务等。改革开放政策作为总政策，不仅有明确的 总目标（实现四个现代化、保证经济快速发展、提高人 民生活水平等），亦有相应的路线、方针和总体要求（ 如解放思想、大胆尝试、少说多做等），而这些路线、 方针等，都是基于中国的发展实践（落后与贫穷等）作 出的。
政策模式的制约或影响下，大致可以分为地 方执行中央政策模式、地方政府的典型决策 模式、“维稳”政策模式、“公共服务”政 策模式等四种模式。
（一）地方执行中央政策的政策模式
（1）明确政策内容，传达或转发中央政策文件，要求准 确掌握文件“精神”。 （2）补充性决策，就政策执行的一些具体问题（包括政 策执行时间、所需经费的“配套”等），由政策相关部门 提出补充意见，以“核心会议”形式作出决策。 （3）确定政策执行方案，由政策相关部门起草政策执行 方案或政策执行细则等，经“核心会议”讨论后，形成并 下发政策执行通知或意见（包括政策执行方案）等规范性 文件。 （4）政策执行部署与动员，成立领导小组，以会议部署 或动员的方式，将政策执行任务分解到下一级政府，并适 度培训政策执行人员。
表3-3
阶段 政策执行
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(三)
步骤 （9）政策试点 内容
国务院于 2007 年 4 月启动以大病统筹 为主的城镇居民基本医疗保险试点， 2009年进行了较大范围的新医改试点 （10）政策部署 2009 年 3 月 18 日，国务院发出《关于 印发医药卫生体制改革近期重点实施 方案（ 2009-2011 年）的通知》，对 五项改革提出了具体要求 （11）政策宣传 公开中央文件和国务院实施方案，媒 体广泛宣传政策内容并组织专家评议 等 （ 12 ）政策全面 政策执行于 2009 年全面铺开，后续发 铺开 展有待观察
表1-3
阶段 政策评估
中央政府典型模式政策过程表(三)
步骤 内容
（ 15 ）政策主管 政策主管部门派出调查组或召开专门会议， 部门评估 对政策执行情况和政策效果作出总体评估， 形成政策评估报告并上报主管领导或主管 部门 （ 16 ）人大、政 人大、政协组织人大代表、政协委员进行 协评估 政策调查或检查，形成调研报告等，反馈 给政策主管部门 （17）社会评估 社会各界通过各种新闻媒介对政策进行评 估 （ 18 ）政策延续 根据来自各方面的意见，相关部门确定政 或转换 策内容是否需要进行调整，是否需要启动 新的政策过程

二
中国基本政策的“渐进式”发展
（一）1977-1984年，确定改革开放的政策思路 （二）1985-1992年，明确建立社会主义市场经济的目 标 （三）1993-1997年，明确科教兴国和依法治国政策目 标 （四）1998-2002年，应对全球化的政策选择 （五）2003-2007年，确定科学发展观的政策取向 （六）2008-2010年，应对金融危机的政策选择 （七）中国基本政策发展的渐进性特征
“引进型”政策模式与典型政策模式的不同

第一，政策议程打破了政府内部议程设臵与受外部影响的议程设 臵相互排斥的原有方式，出现了内外结合的政策议程新方式。 第二，引入独立机构提供的政策方案，打破了完全由政府垄断政 策方案的既有方式。


第三，引入政策争论机制，广泛开展政策评议，并允许争议公开 化，改变了以往小范围的政策讨论、听证方式。
（二）中央政府的危机管理政策模式
表2-1
阶段 政策制定
中央政府危机管理模式政策过程表(一)
步骤 （1）政策议程调整 内容
对突发政策问题由被动回应转变为主 动认知，国家领导人亲临疫区调查疫 情 （2）追究失职责任 撤换疫情处理不力并负有直接责任的 有关领导 （3）形成政策方案 迅速通过“核心会议”将危机应对政 策确定为信息公开、社会动员、科技 攻关和国际合作，并立即开始实施 （4）调整信息渠道 建立突发事件应急报告制度和疫情检 测系统 （ 5 ）快速制定行政 全国人大常委会授权国务院制定并颁 法规 布《突发公共卫生事件应急条例》
第三步是跳出问题或预测问题，从经济社会发展全局把握政策问题， 对政策进行全面规划，显示的是“积极进取”的特征。

四
中央政府的政策模式
中国中央政府（采用广义的“政府”概念，包
括中共中央、国务院、全国人大、全国政协、 最高人民法院、最高人民检察院）的公共政策 过程，有典型模式、危机管理模式、“引进模 式”三种基本的模式，可分别作概要介绍。
表2-3
中央政府危机管理模式政策过程表(三)
阶段 政策评估
步骤 （13）综合政策评估
内容 疫情解除后，不仅有政府内部 的政策效果评估，亦有多有形 式的社会评估和国际评估 建立新的灾害应急救助政策框 架
（14）政策延续
（三）中央政府的“引进型”政策模式
表3-1
阶段
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(一)
政策制定 （1）政策议程 （ 2 ）政策问题调 研 （ 3 ）形成初步政 策方案
（ 4 ）政策方案讨 论
（ 5 ）政策进展报 告
表3-2
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(二)
阶段
步骤
内容
政 策 制 （ 5 ）政策进展 定 报告 （ 6 ）政策方案 增补、上报
2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗 体制改革方案进展情况 2008 年 2 月，中国科学院提出第 10 套医改方案； 根据各方意见对新医改方案进行修订、补充后， 上报国务院 （ 7 ）正式通过 国务院、中共中央政治局先后召开会议研究新 政策方案 医改方案，并通过方案 （ 8 ）下发政策 2009 年 3 月 17 日，中共中央、国务院发出《关 文件 于深化医药卫生体制改革的意见》
中央政府典型政策模式的类型
（1）封闭性的政策过程A型，表现为政府内部的议 程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询—— “ 顺畅”型的政策执行范式——内部信息共享——政 府内部政策评估。 （2）封闭性的政策过程B型，表现为政府内部的议 程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询——“非 顺畅”型的政策执行范式——内部信息共享——政 府内部政策评估。 （3）封闭性的政策过程C型，表现为政府内部的议 程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询——“直 通车”型的政策执行范式——内部信息共享——政 府内部政策评估。
步骤 内容 2005年政府内部和社会对医疗改革的讨论与争议， 形成了内外互动的政策议程 2006 年 6 月成立深化医疗卫生体制改革部际协调工 作小组， 2006年下半年展开调研， 2007年初梳理出 7个重点难点问题 2007年上半年，工作小组委托世界卫生组织、世界 银行、国务院发展研究中心、北京大学、复旦大学、 麦肯锡（中国）公司、北京师范大学 7 家国内外专 业机构开展独立研究，提出医疗改革方案，后来又 增加了中国人民大学、清华大学（与哈佛大学合作） 2 套方案； 2007 年 8 月，在 9 套方案的基础上融合成 一套新的医改方案 2007年10月由国家发展和改革委员会牵头在南昌、 天津分别召开两大片区的“医改座谈会”，有关部 门还组织了多次小范围的专家论证会，各地也展开 了对医疗改革的讨论 2007年 12月国务院向全国人大常委会报告医疗体制 改革方案进展情况
（1）确定政策问题 （2）政策问题调研 （3）形成政策方案 （4）上报政策方案
（5）政策方案咨询
（6）政策方案确定 （7）正式通过政策方案 （8）下发政策文件
表1-2 中央政府典型模式政策过程表(二)
阶段 政策执行 步骤 （9）政策试点 内容
选择试点单位进行政策试点，总结试 点经验，以产生“以点带面”的效果 （10）政策部署 通过动员会等形式进行政策讲解、下 达政策指标和具体任务 （11）政策宣传 通过新闻媒体、板报墙报或标语口号 等向政策受众宣传政策核心内容 （12）政策全面铺开 政策执行全面铺开，按阶段完成政策 任务 （13）政策检查 以领导视察、督察或派工作组等形式， 检查政策执行情况 （14）政策总结 完成政策执行任务后，逐级形成政策 落实总结报告并上报有关部门
三
பைடு நூலகம்
具体政策体现的回应与进取

（一）经济政策的变化 （二）社会政策的变化 （三）文化政策的变化 （四）三农政策的变化


（五）具体政策变化的基本特征
第一步是被问题推着走，各种决策带有明显的“被动回应”特征。
第二步是对改革开放中暴露出的各种问题进行选择，按照轻重缓急出 台相应政策，显示的是“主动回应”特征。
（一）中央政府的典型政策模式
表1-1
阶段 政策制定
中央政府典型模式政策过程表(一)
步骤 内容 通过不同途径提出或选定政策问题 政策问题相关部门组织调查研究，收集各方 面意见 指定专门部门草拟政策方案，并在征求有关 部门意见后修改政策方案 政策方案上报主管领导或主管部门（如主管 领导或主管部门认为政策方案不妥，则返回 政策制定部门重新修订方案后再次上报，有 的政策可能经历多次这样的过程） 就政策方案展开专家咨询或以听证会形式等 征求民众意见，必要时还要征求民主党派、 政协委员、人大代表意见 以“核心会议”形式讨论、决定政策方案， 形成政策文件 按政策性质分由党、政、人大专门会议正式 通过政策方案 有政策主管部门或其上级部门正式发出政策 文件，并可逐级发出政策实施纲要、办法或 细则