中国的公共政策模式
(可直接使用)中国公共政策适合的政策模型.ppt
• 从2003年8月1日起实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》
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•政府制度赋予了公共政策三个明显特征：
1、公共政策的合法性
2、公共政策的普遍性
3、公共政青策的强迫性
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以公私合营政策为例（制度模型）
政策目标：建立公有制经济体系，使国家掌握全部的生产资料 政策手段：对资产阶级资本家采取怀柔政策 政策结果：资本家无奈接受，企业便在形式上全部归国家所有 政策实质：政府强制垄断经济市场的行为，缺乏法理与公义的转变程序，侵
小组成员：唐雲 张画 陶冶 李琪 罗雨
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目录
·封建专制统治时期（封建王朝——建国初期）
·社会主义时期（建国初期——改革开放时期）
现代化时期（改革开放——至今）
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封建专制统治时期——以精英模型为主
• 精英模型的概论：
• 1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人
• 2、作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。
• 2、渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有 所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修 改与补充，以弥补现行政策的缺陷。
• 3、渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。要注 意反馈调节，在试探和摸索中前进。
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新增加的政策 过去的政策承诺
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以《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止进程为例：
• 6、精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。
中国政策制定模式分析
中国政策制定模式分析中国公共政策制定的两个模式：自上而下的政策制定模式和自下而上的政策制定模式。
(上下来去的政策制定模式)自上而下的政策制定模式的特点是，权威机关、政治家集团和政治精英从一个伟大的目标（甚至可能是人类的目标、诸如共产主义制度）出发，科学界定所处的历史阶段，正确把握国际国内形势（政策环境），提出适度的目标和历史任务，为实现目标任务确定法定的行动纲领、行为准则，通过自上而下的执行并根据实际情况不断修正目标追加决策的政策制定过程。
如我们党在“文革”结束后，科学界定了社会主义初级阶段的历史方位，正确地把握了和平和发展时代特征，提出本世纪末国民经济翻二番建设小康社会的目标，确定了政治、经济、文化等系列基本政策，提出“一个中心两个基本点”的行动纲领，并适时调整发展目标和进程，不断修正政策目标，推动中国特色社会主义不断发展。
自下而上的政策制定模式的特点是，基层组织和人民群众从解决基本问题（如民生问题）出发，从不合法到合法，从基层到高层，最后被政治权威、权威机关确认为的政策制定过程。
如安徽四川省基层农民组织面对国家贫穷、集体受困、自已吃不饱肚子的问题，自发的以不合法的隐蔽的形式采取“交够国家的、留足集体的、剩下自已的”大包干的举措，受到当时省主要领导万里和赵紫阳的鼓励和支持（时有民谚“要吃米找万里，要吃粮找紫阳”），后来被中央和邓小平同志肯定，并成为中国改革开放在农村的重要政策。
中国两个公共政策制定模式的关系总结中国改革开放以来的政策制定实践，当代中国公共政策制定两个模式之间关系的八个先验假设，也可以称之为我国改革开放以来政策制定模式的特点。
归纳起来。
主要是指：（1）当代中国公共政策制定以自上而下为主，以自下而上为辅；（2）自上而下的政策制定大多体现其前瞻性、全局性，往往从理论开始；自下而上的政策制定大多体现在现实性、可操作性，往往从试点开始；自上而下的政策制定往往从价值出发，自下而上的政策制定往往从利益出发。
公共政策理论模式分析及中国的公共政策理论模式选择
经济研究导刊ECONOMIC RESEARCH GUIDE总第54期2009年第16期Serial No．54No．16，2009公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。
而公共政策决策模式是指制定公共政策的组织和人员通过什么样的方式去应付或解决面临的政策问题。
公共政策的理论模式主要有传统理论模式、有限理性模式、渐进决策模式、综合决策模式、集体行动模式、精英决策模式。
传统理论模式主要理论基础来源于美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯。
主要有以下几个特点：官僚性，一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者；公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公众服务是无私的付出；公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人；在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的；行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。
早期的传统模式无论是从理论上还是从实践上看，都显示出了优势。
与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。
然而，该模式现在也暴露出了问题，公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。
传统模式的另一理论支柱———官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。
传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。
20世纪50年代之后，人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式，不可能指导实际中的决策。
赫伯特·西蒙（Herbent Simon ）提出了满意标准和有限理性标准，用“社会人”取代“经济人”，大大拓展了决策理论的研究领域，产生了新的理论———有限理性决策理论。
当代中国公共政策分析(二)
• 现实生活中根本不存在全面而纯粹的理性, 传统理性模型带有“乌托邦”的色彩, 只是 一种理想的追求, 缺少实践的基础.
• 无法实现不等于没有意义. 人们总是在追求 尽善尽美中得到较善较美的. 因此, 传统理 性模型的思想价值一直受到理论界的肯定.
• 传统理性模型成为其后许多政策分析模型的 理论出发点.
主要观点:
在政策过程中, 公众是完全被动的, 他 们的要求及行为不会对公共政策产生决 定作用.
占统治地位的政治精英们把握政策制定 的主动权, 公共政策完全由他们来决定, 然后由行政官员及行政机构加以执行.
精英理论模型
• 精英的定位
• 传统社会的精英是由知识、血统、武力等因素形成 的；
• 现代社会则由社会分层决定.
• 政策制定只能根据以往的经验, 在现有的政策基础上 实现渐进变迁.
为什么决策是渐进的？
渐进政策
政治原因：政党意 见趋同且渐进改变
技术原因
社会价值原因
渐进模型的基本假定:
• 决策者的资源（时间、信息、金钱）有限. • 决策者能力有限. • 目标与手段的相对性. • 过去决策的正当性与当前决策的不可预测性.
–环境的压力怎样影响境并影响政治 系统?
–系统决策模型对现实政治生活进行了高度概括, 从宏观角度对政策过程进行了分析, 具有一定 的理论指导意义.
对系统决策模型的评价
• 避免了传统政治学将政治制度当作政治分析的起点以及行 为科学将单纯的政治行为当作分析的基点, 更有利于把握 政治系统的动态行为特征.
公共政策分析模型
• 政策分析模型能够帮助人们理解和解释公共 政策产生的原因, 认识和分析其社会效果, 思考和预测其未来发展.
• 政策分析模型体现了对公共政策思考的不同 角度, 为政策分析提供了多种途径.
从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化
从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。
国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。
官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。
高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。
此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。
由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。
这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。
从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。
因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。
近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。
一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。
怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。
历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。
中国的公共政策模式
（3）总政策（元政策）需要得到民众的理解和支持， 才能真正发挥其主导性作用。改革开放政策之所以发 挥了重要的作用，是因为中国民众真正体会了政策带 来的好处，对这一政策有高度的认同。 （4）总政策（元政策）不能随意更替，需要在较长时 期内保持稳定，避免因总政策改变带来的方向、路线 等的混乱。邓小平之所以强调改革开放还要讲几十年 ，就是要保持总政策的稳定性。
三
具体政策体现的回应与进取
（一）经济政策的变化 （二）社会政策的变化 （三）文化政策的变化 （四）三农政策的变化
（五）具体政策变化的基本特征
第一步是被问题推着走，各种决策带有明显的“被动回应”特征。
第二步是对改革开放中暴露出的各种问题进行选择，按照轻重缓急出 台相应政策，显示的是“主动回应”特征。
政策制定 （1）政策议程 （ 2 ）政策问题调 研 （ 3 ）形成初步政 策方案
（ 4 ）政策方案讨 论
（ 5 ）政策进展报 告
表3-2
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(二)
阶段
步骤
内容
政 策 制 （ 5 ）政策进展 定 报告 （ 6 ）政策方案 增补、上报
2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗 体制改革方案进展情况 2008 年 2 月，中国科学院提出第 10 套医改方案； 根据各方意见对新医改方案进行修订、补充后， 上报国务院 （ 7 ）正式通过 国务院、中共中央政治局先后召开会议研究新 政策方案 医改方案，并通过方案 （ 8 ）下发政策 2009 年 3 月 17 日，中共中央、国务院发出《关 文件 于深化医药卫生体制改革的意见》
二
中国基本政策的“渐进式”发展
（一）1977-1984年，确定改革开放的政策思路 （二）1985-1992年，明确建立社会主义市场经济的目 标 （三）1993-1997年，明确科教兴国和依法治国政策目 标 （四）1998-2002年，应对全球化的政策选择 （五）2003-2007年，确定科学发展观的政策取向 （六）2008-2010年，应对金融危机的政策选择 （七）中国基本政策发展的渐进性特征
公共政策制定模式及我国的模式选择
公共政策制定模式及我国的模式选择作者：刘义成来源：《当代经济管理》2010年第02期[摘要]公共政策制定是一种重要的政治行为,也是社会政治生活中公共决策系统的经常性活动。
文章系统总结和分析了公共政策制定的两大类模式,并提出了我国现阶段公共政策制定的模式选择及要注意的问题。
[关键词]公共政策;制定模式;开放式模式[中图分类号]F12[文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2010)02-0056-03所谓公共政策制定,是指公共政策主体就某个公共问题的解决,提出相应的政策目标、政策方案,并经过严格的论证后,确定最后方案的过程。
从政策科学在西方学界兴起以来,越来越多的专家学者开始研究和分析政策制定,以期改进政策制定的方法,并制定出适合经济社会发展的更好的政策,由此也产生了不同的政策制定的理论模式。
常见的两大类模式,一个是“综合型”与“反综合型”模式,另一个是“开放式”和“封闭式”模式。
一、公共政策的逻辑及制定原则(一)公共政策制定的逻辑所谓公共政策的逻辑,即是要回答公共政策为什么会存在的问题。
总体来看,其可以从以下几个方面加以说明:公共政策是市场经济下的一种应然选择。
在市场经济下,企业内部组织交易的行政成本可能比较高,尤其当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。
由此,由政府直接管制并强制性地规定人们必须做什么或不得做什么,某些情况下可能是减少交易成本的有效途径。
因此,公共政策是一种在市场、企业的社会成本很高的情况下的现实选择。
[1]多重利益冲突、多种价值目标混杂是公共政策产生的主观状态。
现实社会中存在诸多利益群体,以及由此产生的多个价值目标,这其中就存在一个均衡的问题。
这是公共政策之所以要存在的主观因素。
多重规律互动和制约是公共政策存在的客观基础。
社会是一个动态系统,其中的各因素均受到与之相关的各种规律的影响和制约,这既推动着社会的前进,又对社会更好的运转提出了高要求。
这构成了公共政策产生的客观环境和条件。
中国公共政策议程设置模式
《中国公共政策议程设置的模式》读后感《中国公共政策议程设置的模式》依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程的模式，重点讨论在中国的的现实形式和发展趋势。
从观察议程设置模式的转换领会中国政治制度的深刻变迁。
通过阅读这篇论文，获得了三点基本的认识：首先，大众长期以来过于注重对政策制定过程本身的的影响吗，而忽略了对更重要的政策议事日程设置。
即为什么有些事情会被提上政策议事日程，说会进入政策制定过程？其次，议程设置是指对各种议题以重要性进行排序。
为了便于分析公共政策的议程设置，可以把议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。
而且三种议程的设置是具有关联性的，三这之间到底存在怎样的相互影响已经成为国内外专家学者研究的重要内容。
不难看出不论是传媒议程还是公众议程，它们都是最终指向政策议程的，因为唯有政策议程才会形成最后的公共政策，进而分配社会公共资源，影响公众利益。
最后，依据政策议程提出者的身份与民族参与的程度区分出六种议程设置模式：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。
作者试图通过分析次六种模式在中国的历史转换和现实影响来揭示中国政治制度的深刻变迁。
所以，这篇论文的重点是探讨六种模式在中国公共政策议事日程的历史转换、地位以及未来趋势。
既然这篇论文的重点在于对影响中国政策在制定的六种议程设置模式的的分析，那么在此基础上我也谈谈在阅读论文后对此六种模式的认识，它们如何影响中国政策制定？以及未来发展趋势的的一些想法。
首先，作者已经就此六种模式的概念做了定义，不必在做说明；关门模式的提出者是决策者自身，通俗的说在中国即使公共政策制定者——政府。
作者例举了计划经济转型到市场经济时价格改革的例子对此种模式加以阐释并做出了负面的评价。
但虽然关门模式有政府独裁和不民主之嫌，关门模式作为一种政策议程模式，也有其合理之处。
相对于议程提出者为民间大众的上书模式和外压模式，关门模式在紧急事件发生时可以有效节约决策时间、缩短政策制定周期，同时减低决策成本；相对于议程提出者为智囊团的内参模式，它也较少受利益集团和智囊团相互勾结的影响。
公共政策执行的中国模式
政策执行过程中，政府综合运用行政、法律、经济等多种手段，确 保政策的有效执行。
社会组织和市场机制的参与
政策执行过程中，政府鼓励社会组织和市场机制的参与，提高政策 执行的效率和灵活性。
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中国公共政策执行的 策执行中扮演着主 导角色，负责制定和实施各项政
• 公共政策执行的成功与否，往往取决于政策制定者与执行者之间的沟通和协调 。在中国模式下，这种沟通和协调通常通过层级关系和行政命令来实现，以确 保政策的有效实施。
• 公共政策执行的效果受到多种因素的影响，包括政策本身的合理性、执行者的 能力和态度、社会经济条件以及公众参与程度等。在中国模式下，这些因素通 常被纳入政策制定和执行的考量范围，以实现政策目标。
中国模式
指在中国特有的政治、经济、社会环 境下，形成的具有中国特色的公共政 策执行模式。
研究背景和意义
研究背景
随着中国社会的快速发展和政策环境的不断变化，公共政策执行的重要性日益凸显。然而，政策执行过程中存在 的问题也不断暴露，如执行不力、政策变形等，这在一定程度上制约了中国的发展。因此，研究公共政策执行的 中国模式具有重要的现实意义。
策。
政府通过行政手段和法律手段来 推动政策的执行，确保政策得到
有效实施。
政府主导的优势在于能够快速决 策和集中资源，提高政策执行效
率。
强调稳定性和连续性
中国公共政策执行注重稳定性和连续性，确保政策得到长期、持续的执行。
政府通过制定长期规划，明确政策目标和实施步骤，确保政策的稳定性和连续性。
稳定性与连续性的优势在于能够减少政策波动，为经济发展和社会稳定创造有利条 件。
在政策执行过程中，一些官员存在官僚作风，缺 乏服务意识，导致政策执行效率低下。
中国公共政策为什么成功基于中国经验的政策过程模型构建与阐释
中国公共政策为什么成功基于中国经验的政策过程模型构建与阐释一、概述本文旨在探讨中国公共政策成功的原因，并基于中国经验构建政策过程模型。
中国作为世界上最大的发展中国家，在改革开放以来取得了举世瞩目的成就，这其中离不开一系列成功的公共政策的实施。
现有的政策过程模型多基于西方经验，对中国的政策实践缺乏解释力。
本文将从中国的政策实践出发，深入研究中国公共政策成功的原因，并尝试构建一个基于中国经验的政策过程模型，以期为政策研究和实践提供有益的参考。
在本文中，我们将首先回顾现有的政策过程模型，并指出其在中国政策实践中的局限性。
我们将从政策制定、执行和评估等环节入手，深入分析中国公共政策成功的原因，包括但不限于政策目标的合理性、政策工具的选择、政策执行的力度和政策评估的科学性等方面。
我们将基于中国经验，提出一个全新的政策过程模型，并对其内涵和意义进行阐释。
二、中国公共政策的特点与背景以人民为中心的政策导向：中国政府一直强调以人民为中心的发展思想，致力于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
政策的综合性和系统性：中国公共政策往往涉及多个领域和部门，需要综合考虑各种因素，以实现整体最优的目标。
政策的稳定性和连续性：中国政府注重保持政策的稳定性和连续性，以确保政策的可预期性和可操作性。
政策的灵活性和适应性：中国政府能够根据实际情况的变化，及时调整和完善政策，以适应经济社会发展的需要。
政治体制：中国是社会主义国家，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这决定了中国公共政策的制定和执行必须坚持党的领导。
经济发展水平：中国是世界上最大的发展中国家，经济发展水平还不高，面临着发展不平衡不充分的问题，这要求公共政策必须注重解决发展问题。
社会结构：中国是一个人口众多、地域辽阔的国家，社会结构复杂多样，这要求公共政策必须充分考虑不同地区、不同群体的利益和诉求。
文化传统：中国有着悠久的历史和独特的文化传统，这要求公共政策必须注重传承和弘扬中华优秀传统文化，同时也要积极借鉴和吸收人类文明的有益成果。
议行合一体制下的中国公共政策的表现形式
❖从形式特征看，我国的公共政策主要由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。
1. 党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策❖（1）直接形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话，如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等。
党的这些政策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面。
❖（2）间接形式：从党的十三大开始，工作中开始强调“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。
党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。
”主要涉及三种类型：❖第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件。
如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等，这种政策告知形式在中国的政策制定过程中表现得极为普遍；❖第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。
如1982 年1 月，邓小平同志在中央政治局会议上作了题为《精简机构是一场革命》的报告，提出了机构改革的指导原则。
会后国务院据此拟定了国务院机构改革的行动方案，并经全国人大常委会讨论、通过，以公共政策形式加以颁布；❖第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等。
总之，党虽然具有对国家重大事项的决策权，但由于国家事务涉及全民利益，需要一体遵行，所以这种决策往往需要转变成为国家形式。
❖2．立法是全国人大的首要职权，人大立法主要表现为以下几种形式：1）宪法：全国人大有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。
而人大对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。
2）基本法：宪法精神或基本原则必须通过基本法的形式加以体现，全国人大所制定和修改的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。
3）基本法外的其他法律：超出基本法律性质的其它法律，但仍包括在现行宪法所界定范围之内。
中国公共政策议程设置的模式
中国公共政策议程设置的模式
中国公共政策议程设置的模式包括关门模式、动员模式和内参模式。
1.关门模式。
在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者
是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。
2.动员模式。
在这种模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计
引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持。
3.内参模式。
在这种模式里，决策者通过内部咨询来形成议程，一
般表现为内部研究报告、情况反映和送阅件等形式。
中国公共政策议程设置的模式
政府议程
政府议程又称正式议程，是指某些社会问题已 经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采 取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的 一种政策议程。 政府议程一般分为常规议程和非常规议程两类。 常规议程是指政府职能范围内经常出现的、政 府必须定期加以解决的政策问题。 非常规议程是指因特殊情况或突发事件导致的 公共问题，政府或政策制定者必须通过政策予以解 决的政策议程。
(1)首先，事件或问题必须明朗而严重: 一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才 有可能引发社会公众和政府组织的高度关注， 从而进入政策议程。 (2)要有政治权威领导人及专家学者的预 测性发动,敏锐的政治权威领导人或有关专 家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉， 那么他们就会及时地把它提出来。
（3）要有正常、民主和开放的察觉机制与 过程。 正常的问题察觉机制:能对各种政策问题经常保 持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、 分析和研究、以便形成政策议程的构建的机制； 民主的问题察觉机制：指问题的察觉机制应该 体现民主性； 开放的问题觉察过程：指有关组织的问题察觉 系统不应该是自我封闭的。
中国公共政策议程 设置的模式
演讲人：杨赛楠
目录
公共政策议程概述 1 2 公共政策议程确立的条件与途径
3 公共政策议程确立的模式
4 中国公共政策议程设置的模式
第一节 公共政策议程的概述
政策议程通常是有关公共问题受 到政府及公共组织的高度重视并被正 式纳入其政策讨论和被确定为予以解 决的政策问题的过程。
2.动员模式 与关门模式一样，动员模式里的议程也 是由决策者提出的；与关门模式不同的是， 在动员模式里，确定一项议程后，决策者会 千方百计设法引起民众对该议程的兴趣，争 取他们对该议程的支持，也就是一个先有政 策议程、后有公众议程的过程。
第二节公共政策的具体表现形式
（第一章绪论）第二节公共政策的具体表现形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策：1．国会立法是公共政策最基本的形式。
立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用。
除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过立法规定。
国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。
随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。
2．总统是强有力的直接决策者。
其决定往往是通过如下途径作出的：一是在内阁（某些国家最高国家行政机关—中央政府的名称。
在内阁制的资本主义国家，内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成，或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成，由国家元首任命。
）决策中具有独断权。
就美国情况而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。
据说，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：“七票反对，一票赞成，决定通过。
”可见总统在行政决策中的地位。
二是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。
总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议：总统每年要向国会提交国情咨文（建议叫做咨文）预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。
这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但它们作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。
（2）立法否决：国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。
总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。
（3）委托立法：国会依法把立法权委托给总统行使。
“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。
在总统直接行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。
（4）外交决策：总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。
（国家主权又称主权，指的是一个国家独立自立处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。
中国公共政策议程设置的模式
中国公共政策议程设置的模式王绍光任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战,但政府应付挑战的资源是有限的。
在制定公共政策时,政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。
能否影响决策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
因此,在讨论政策制定时,我们必须首先了解:议程是如何设置的?什么人影响了议程的设置?本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式,重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。
观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。
关键词公共政策议程设置政治变迁作者王绍光,1954年生,政治学博士,香港中文大学政治与公共行政系教授。
参与选举决策者固然重要,但这种参与几年才有一次机会。
在一些所谓/民主0国家,大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。
每过几年,他们在选举热潮的裹挟下过一把/当家作主0的瘾,此前此后,他们只是一板一眼地当顺民,对政治不闻不问,要问也不知从何入手。
然而,决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。
因此,决策决不应该是决策者们的禁脔,哪怕他们是老百姓选举出来的。
真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。
谈到政策制定,一般人都把注意力集中在决策过程本身,而忽略了一个至关重要的问题:为什么有些事情被提上议事日程,而另一些却没有?任何一个社会都面临各种挑战,但政府应付挑战的资源是有限的,这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源,也包括注意力资源。
换句话说,在具体决策之前,政府不得不做出抉择,对处理哪些挑战有所取舍。
1962年,美国政治学家巴查赫(Peter Bachrach)和巴热兹(Morton Baratz)发表了一篇文章,题为/权力的两方面0。
¹这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作,是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实:能否影响决策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
第二节 公共政策的具体表现形式
（第一章绪论）第二节公共政策的具体表现形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策：1．国会立法是公共政策最基本的形式。
立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用。
除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过立法规定。
国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。
随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。
2．总统是强有力的直接决策者。
其决定往往是通过如下途径作出的：一是在内阁（某些国家最高国家行政机关—中央政府的名称。
在内阁制的资本主义国家，内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成，或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成，由国家元首任命。
）决策中具有独断权。
就美国情况而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。
据说，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：“七票反对，一票赞成，决定通过。
”可见总统在行政决策中的地位。
二是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。
总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议：总统每年要向国会提交国情咨文（建议叫做咨文）预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。
这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但它们作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。
（2）立法否决：国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。
总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。
（3）委托立法：国会依法把立法权委托给总统行使。
“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。
在总统直接行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。
（4）外交决策：总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。
（国家主权又称主权，指的是一个国家独立自立处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。
第2节公共政策的具体表现形式
32
古代印度孔雀王朝的大臣考 底里耶（公元前300年）的《政 事论》一书，论述了如何维持经 济、社会和政治秩序，行政人员 应具备的条件，选材用人的方法， 利用参谋顾问、设立各种办事部 门，为各种职务规定明确职责等， 是印度公共行政的奠基之作。
33
（二）我国的公共政策思想 中华民族为全人类留下了关 于公共政策的大量思想遗产。 首先，中国历代统治者大都 重视政策，留下大量治国安邦方 略。
55
一批政策科学家、政策分 析者的研究及其取得的研究成果 大大促进了政策科学的发展，其 中最突出的就是德洛尔，并逐步 形成了该研究领域的主导范式-----拉斯韦尔-德洛尔的政策科学 传统。
56
60年代末，作为一个独立研 究领域的政策科学刚趋向成熟， 一些高等学府和研究咨询机构 （密西根大学、哈佛大学、加州 大学、杜克大学、兰德公司等） 就将其引入了研究生教育，兴办 政策科学专业的硕士和博士教育 项目，有力的推动了政策科学的
Evaluation
Implementation
Evaluation of Options
Selection of Policy Options
18
5.功能多样性 6.合法性 （1）政治系统的合法化 （2）公共政策的合法化 7.权威性
19
8.普遍性 9.稳定性
20
二、公共政策的类型 （一）一般分类方法 元政策：政策的政策，或者是如 何制定政策的政策。
30
（一）国外的公共政策思想 古代西方及世界其它地方的 历史典籍中记载有大量的公共政 策思想。在古代圣哲柏拉图、亚 里士多德、阿奎那、马基雅维利 等人的政治著作中都可以找到有 关公共政策的论述。
31
古代希伯来人的领袖摩西（公元前1， 300年），处理政务，事必躬亲。其岳父 耶特鲁为此提出三点建议：一是制定法 令，昭示民众；二是建立等级，分级管 理；三是责成管理者，委任管理，只有 最重要的政务才提交摩西。摩西还借上 帝之口，颁布了著名的“摩西十诫”。
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二
中国基本政策的“渐进式”发展
（一）1977-1984年，确定改革开放的政策思路 （二）1985-1992年，明确建立社会主义市场经济的目 标 （三）1993-1997年，明确科教兴国和依法治国政策目 标 （四）1998-2002年，应对全球化的政策选择 （五）2003-2007年，确定科学发展观的政策取向 （六）2008-2010年，应对金融危机的政策选择 （七）中国基研 （ 3 ）形成初步政 策方案
（ 4 ）政策方案讨 论
（ 5 ）政策进展报 告
表3-2
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(二)
阶段
步骤
内容
政 策 制 （ 5 ）政策进展 定 报告 （ 6 ）政策方案 增补、上报
2007年12月国务院向全国人大常委会报告医疗 体制改革方案进展情况 2008 年 2 月，中国科学院提出第 10 套医改方案； 根据各方意见对新医改方案进行修订、补充后， 上报国务院 （ 7 ）正式通过 国务院、中共中央政治局先后召开会议研究新 政策方案 医改方案，并通过方案 （ 8 ）下发政策 2009 年 3 月 17 日，中共中央、国务院发出《关 文件 于深化医药卫生体制改革的意见》
表2-3
中央政府危机管理模式政策过程表(三)
阶段 政策评估
步骤 （13）综合政策评估
内容 疫情解除后，不仅有政府内部 的政策效果评估，亦有多有形 式的社会评估和国际评估 建立新的灾害应急救助政策框 架
（14）政策延续
（三）中央政府的“引进型”政策模式
表3-1
阶段
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(一)
“引进型”政策模式与典型政策模式的不同
第一，政策议程打破了政府内部议程设臵与受外部影响的议程设 臵相互排斥的原有方式，出现了内外结合的政策议程新方式。 第二，引入独立机构提供的政策方案，打破了完全由政府垄断政 策方案的既有方式。
第三，引入政策争论机制，广泛开展政策评议，并允许争议公开 化，改变了以往小范围的政策讨论、听证方式。
第四，政策信息充分公开，改变了以往政策出台前内部信息共享 、局部信息公开的做法。 第五，吸引民众参与，不仅相关政策争论引起了民众的关注，亦 为民众参与网上讨论等提供了便利条件；但是在政策执行过程中 能否鼓励民众参与，还有待进一步检验。
五
地方政府的政策模式
中国地方政府的公共政策模式，在中央政府
表3-3
阶段 政策执行
中央政府“引进型”政策模式政策过程表(三)
步骤 （9）政策试点 内容
国务院于 2007 年 4 月启动以大病统筹 为主的城镇居民基本医疗保险试点， 2009年进行了较大范围的新医改试点 （10）政策部署 2009 年 3 月 18 日，国务院发出《关于 印发医药卫生体制改革近期重点实施 方案（ 2009-2011 年）的通知》，对 五项改革提出了具体要求 （11）政策宣传 公开中央文件和国务院实施方案，媒 体广泛宣传政策内容并组织专家评议 等 （ 12 ）政策全面 政策执行于 2009 年全面铺开，后续发 铺开 展有待观察
表1-3
阶段 政策评估
中央政府典型模式政策过程表(三)
步骤 内容
（ 15 ）政策主管 政策主管部门派出调查组或召开专门会议， 部门评估 对政策执行情况和政策效果作出总体评估， 形成政策评估报告并上报主管领导或主管 部门 （ 16 ）人大、政 人大、政协组织人大代表、政协委员进行 协评估 政策调查或检查，形成调研报告等，反馈 给政策主管部门 （17）社会评估 社会各界通过各种新闻媒介对政策进行评 估 （ 18 ）政策延续 根据来自各方面的意见，相关部门确定政 或转换 策内容是否需要进行调整，是否需要启动 新的政策过程
（二）中央政府的危机管理政策模式
表2-1
阶段 政策制定
中央政府危机管理模式政策过程表(一)
步骤 （1）政策议程调整 内容
对突发政策问题由被动回应转变为主 动认知，国家领导人亲临疫区调查疫 情 （2）追究失职责任 撤换疫情处理不力并负有直接责任的 有关领导 （3）形成政策方案 迅速通过“核心会议”将危机应对政 策确定为信息公开、社会动员、科技 攻关和国际合作，并立即开始实施 （4）调整信息渠道 建立突发事件应急报告制度和疫情检 测系统 （ 5 ）快速制定行政 全国人大常委会授权国务院制定并颁 法规 布《突发公共卫生事件应急条例》
中央政府典型政策模式的类型
（1）封闭性的政策过程A型，表现为政府内部的议 程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询—— “ 顺畅”型的政策执行范式——内部信息共享——政 府内部政策评估。 （2）封闭性的政策过程B型，表现为政府内部的议 程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询——“非 顺畅”型的政策执行范式——内部信息共享——政 府内部政策评估。 （3）封闭性的政策过程C型，表现为政府内部的议 程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询——“直 通车”型的政策执行范式——内部信息共享——政 府内部政策评估。
中国的公共政策模式
一 二 三 四 五
六
中国总政策的主导性作用 中国基本政策的“渐进式”发展 具体政策体现的回应与进取 中央政府的政策模式 地方政府的政策模式 中国政策模式的基本特征
一
中国总政策的主导性作用
（1）国家的发展（不仅是政治发展，还包括经济发展、 社会发展和文化发展等）在很大程度上依赖于正确的政 策选择，尤其是总政策（元政策）的正确选择。对中国 来说，改革开放政策就是“文化大革命”结束后对中国 发展起了决定性作用的正确政策选择。 （2）总政策（元政策）是带有全局性、根本性、决定社 会发展基本方向的政策，包括总方针、总纲领、总目标 、总任务等。改革开放政策作为总政策，不仅有明确的 总目标（实现四个现代化、保证经济快速发展、提高人 民生活水平等），亦有相应的路线、方针和总体要求（ 如解放思想、大胆尝试、少说多做等），而这些路线、 方针等，都是基于中国的发展实践（落后与贫穷等）作 出的。
表2-2 中央政府危机管理模式政策过程表(二)
阶段 政策执行 步骤 （6）成立危机 处理指挥机构 （7）建立危机 应急机制 （8）组织能力 调整 （9）政策信息 公开 （ 10 ）稳定社会 秩序 （ 11 ）开展科学 研究 （ 12 ）参与全球 合作 内容 成立非典防治工作领导小组，后改为国务 院突发事件应急工作指挥部 各级政府从上到下逐级建立和落实应急机 制、责任机制和工作措施 财政紧急拨款，积极调运物资，集中投入 人力抗击疫情蔓延 及时准确公布各地疫情，宣传疾病防护知 识，正面政府的政策努力与成就等 疫区停工、停课等，以社会动员与群防群 控稳定民众情绪，保证社会安全 组织力量攻关，研究应对疫情的治疗方法 和研发疫苗 积极与世界卫生组织合作，加强与邻近地 区和国家的合作，积极开展国际科研合作
第三步是跳出问题或预测问题，从经济社会发展全局把握政策问题， 对政策进行全面规划，显示的是“积极进取”的特征。
四
中央政府的政策模式
中国中央政府（采用广义的“政府”概念，包
括中共中央、国务院、全国人大、全国政协、 最高人民法院、最高人民检察院）的公共政策 过程，有典型模式、危机管理模式、“引进模 式”三种基本的模式，可分别作概要介绍。
（一）中央政府的典型政策模式
表1-1
阶段 政策制定
中央政府典型模式政策过程表(一)
步骤 内容 通过不同途径提出或选定政策问题 政策问题相关部门组织调查研究，收集各方 面意见 指定专门部门草拟政策方案，并在征求有关 部门意见后修改政策方案 政策方案上报主管领导或主管部门（如主管 领导或主管部门认为政策方案不妥，则返回 政策制定部门重新修订方案后再次上报，有 的政策可能经历多次这样的过程） 就政策方案展开专家咨询或以听证会形式等 征求民众意见，必要时还要征求民主党派、 政协委员、人大代表意见 以“核心会议”形式讨论、决定政策方案， 形成政策文件 按政策性质分由党、政、人大专门会议正式 通过政策方案 有政策主管部门或其上级部门正式发出政策 文件，并可逐级发出政策实施纲要、办法或 细则
政策模式的制约或影响下，大致可以分为地 方执行中央政策模式、地方政府的典型决策 模式、“维稳”政策模式、“公共服务”政 策模式等四种模式。
（一）地方执行中央政策的政策模式
（1）明确政策内容，传达或转发中央政策文件，要求准 确掌握文件“精神”。 （2）补充性决策，就政策执行的一些具体问题（包括政 策执行时间、所需经费的“配套”等），由政策相关部门 提出补充意见，以“核心会议”形式作出决策。 （3）确定政策执行方案，由政策相关部门起草政策执行 方案或政策执行细则等，经“核心会议”讨论后，形成并 下发政策执行通知或意见（包括政策执行方案）等规范性 文件。 （4）政策执行部署与动员，成立领导小组，以会议部署 或动员的方式，将政策执行任务分解到下一级政府，并适 度培训政策执行人员。
（4）半封闭性的政策过程A型，表现为受外部影响的议程设臵 ——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的 政策咨询——“顺畅”型或“直通车”型的政策执行范式—— 局部信息公开——政府内部政策评估+社会政策评估。 （5）半封闭性的政策过程B型，表现为受外部影响的议程设臵 ——完全在政府内部运作的政策咨询+政府采用的外部运作的 政策咨询——“非顺畅”型的政策执行范式——局部信息公开 ——政府内部政策评估+社会政策评估。 （6）开放性的政策过程，表现为政府内部的议程设臵或受外 部影响的议程设臵——完全在政府内部运作的政策咨询+政府 采用的外部运作的政策咨询+完全在政府外部运作的政策讨论 ——“顺畅”型、“非顺畅”型或“直通车”型的政策执行范 式+政策执行中的公众参与——政策信息公开——政府内部政 策评估+社会政策评估。
三
具体政策体现的回应与进取
（一）经济政策的变化 （二）社会政策的变化 （三）文化政策的变化 （四）三农政策的变化