人口普查中城镇人口统计口径探讨

人口普查中城镇人口统计口径探讨

作者：杨争军

来源：《科学与财富》2015年第36期

摘要：由于我国城镇的实体地域范围是在不断变化的，对其范围内的人口进行统计缺乏可操作性，因此中国城镇人口统计主要依托城镇行政建制和户籍统计。所以城镇设置，户籍政策，城镇地域范围的变化，都会影响城镇人口的统计数量。本文就此问题做出以下论述。

关键词：人口普查；城镇人口统计；探讨

一、中国城镇人口数据的统计口径

由于市镇设置与市镇统计相脱节，市镇设置单兵突进，没有与有关部门共同解决城乡划分等统计问题，所以我国市镇统计极为多变、混乱。仅《中国统计年鉴》上的城乡分类口径就有七八种之多。城乡划分标准不统一，直接影响了我国的统计工作。

（一）人口普查资料分城镇人口、市人口、镇人口。其数据来源具有权威性，而且有丰富的城镇人口的地区分布，规模分布的统计数据，有利于分析城镇化的地区差异、城市化规模结构变化。但应注意五次人口普查城镇人口统计口径是有差别的，某些指标并不具有衔接性。

（二）城市规划统计主要按建成区、边缘区、郊区、农村将人口从地域上分成几部分，它主要是为城市建设和规划提供人口基础数据，由城市建设部门进行统计，目前还缺乏通行的划定标准，尤其是城市边缘区的范围还处于理论界的探讨阶段，而且镇一般都没有城市规划统计数据，大中城市的统计资料多见于中国城市建设统计年报，缺乏全国的统一资料。

（三）行政管理统计主要以行政区划的城市建制为依据对城镇人口进行统计，分市镇总人口、市区人口、镇人口。在《中国城市统计年鉴》中将行政区域的城镇人口称作城市地区人口。建国初期，因统计资料的缺失，多用这一指标表示城镇人口，后随着城镇行政建制的变化，这一指标逐渐偏离了城镇人口的本质含义，尤其是中国八十年代以来“乡改镇、县改市（区）、市管县”的推行，使1982年以后的建制城镇人口已完全失去了人口城市化的指示意义。

二、影响城镇人口数据统计准确性的几个因素

（一）城镇建制标准的变化

不论人口普查，还是行政管理，城镇人口的统计都是以建制城镇作为基本统计单元，因此城镇行政建制的变化对城镇人口统计数量具有十分重要的意义。中国一共颁布过五次城镇建制标准，每一次都对城镇人口统计产生了较大影响。

（二）户籍政策

1958年以前由于没有严格的人口流动调控措施，有大量农村人口进入城镇。户籍对城镇人口的统计影响不大。1958年政府公布《中华人民共和国户口登记条例》限制城乡人口自由迁移，自此户籍统计成为获取城镇非农业人口的重要渠道。1977年，国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的决定》，基本原则是限制行政级别低的城镇人口向城镇级别高的城镇迁移。严格的户籍制度使八十年代以前的户籍统计城镇人口与城镇实际人口偏差不大。

1984年国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进城镇。“人户分离”现象开始大量出现。1986年我国部分大城市试行“蓝印户口制度”。户籍政策的放宽使户籍统计的城镇人口难以涵盖城镇中大量异地户口的非农业人口。

（三）流动人口的变化

解放初期，国家无力开展大规模经济建设，土改使农民分到了土地，因此农村向城镇流动的人口很少，随着国民经济的恢复，农村向城镇流动的人口日益增多。1980年以前的人口迁移主要由国家政策主导。统计部门可及时掌握城乡人口变化。

80年代以来的人口流动具有非计划性的特征，尤其是在我国放宽对农村居民户口迁移的限制以来更为明显，我们可以推算一个较窄口径的人口流动数。

人口迁移规模在不断增加，但1985-1991年户口迁移规模有所下降，这主要是1988年的经济调整带来的。90年代人口流动无显著变化，迁入迁出人口一直在350万左右，总迁移率一直在30‰左右。如1992年，迁移人口为358万，迁移率为31.1‰，1994年迁移人口366万，迁移率31.3‰。但非农户口迁移的人口流动增长速度较快。

尽管流动人口中有一部分是城镇之间的人口迁移，但其变化趋势仍能说明农村人口向城镇的迁移自1980年以来在迅速增加，尤其是镇流动人口，非农户口的迁移比例更大。大量流动人口的存在为城镇人口的准确统计增加了难度。

三、城镇人口数据整合的思考

许多学者试图从工业化的角度，建立人均GDP指标与城市化水平的拟合方程，依据城市化的“世界平均模式”来衡量中国城市化的现实水平。城镇人口虽然与经济发展水平相关，但在中国更应考虑政府行为对人口城市化的主导性，应当综合分析不同的时期各因素对城镇人口统

计的影响。城镇人口数据整合应以人口普查统计为基础，参考1982年以前的行政辖区统计，1982年以后的非农业人口统计，综合考虑城镇建制标准演变、城镇流动人口增长等因素，重构城镇人口数据。

（一）城镇名称表述的规范性

我国"市"的概念远远偏离了"城市"的概念， "镇"的概念远远偏离了"小城镇"的概念。现在"设市标准"里讲的是"市"并不是"城市"，按照1993年标准，一个县级市的非农产业人口至少要达到30%， 70%的劳动力从事第一产业的区域显然不是严格意义上的城市。而且五普将集镇纳入乡村的统计范畴，这与习惯称谓似乎有些不同，是否科学，值的商榷。为避免概念上的混乱，应尽快建立不同空间尺度的相互衔接的城市地域概念，形成规范概念表述：市中心—城市建成区—城市地区（城市实体地域概念）—城市经济统计区（类似于国外的大都市区）—城市行政地域（含辖县）。

（二）城镇建制与城乡划分标准的相对稳定性

市镇设置标准要把握的总原则是"三要"：要稳定少变，要简明扼要，要抓住本质。

因此本文建议：①统计上的城市是指设区市的城区及近郊区和未设区市的市政府所在地。对于设区市的远郊区应该另行划分统计上的市、镇和乡村。②统计上的镇是指政府所在建制镇的镇驻地，包括镇政府所在地的街道办事处、居民委员会和与居民委员会相交错的村民委员会。③此外，我国大量存在着未设建制镇的工矿区、旅游区，还有很多非农业经济已经高度集聚，而且很发达的村，它们不在镇驻地范围内，但规模已达数千人，完全是一个实际的城镇，这类情况应该给予充分的考虑。1999年由国家统计局牵头，民政部、建设部、公安部、农业部、财政部参加，联合制定了统计上使用的城乡划分统计标准，经第五次人口普查使用后，应尽快修订，并形成相对稳定的统计标准。

（三）户籍制度改革出新政策，创新人口管理

为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见：（1）全面放开建制镇和小城市落户限制。（2）有序放开中等城市落户限制。（3）合理确定大城市落户条件。（4）严格控制特大城市人口规模。（5）有效解决户口迁移中的重点问题。

如何建立一种具有连续性、科学性和可比性的城乡人口统计口径，从一开始就是伴随中国城市化研究的一个重要课题。本文仅对城镇人口统计的几个影响因素进行了初浅的探讨，对于如何协调经济发展、城镇建设、人口管理与城镇人口统计的关系还有待进一步深入研究。