我国政府行政成本现状及原因分析

我国政府行政成本现状及原因分析一、引言毫无疑问，政府的存在是需要费用的。

但是，把政府用以维持运行的成本压至最低，也是公共财政的首要原则。

政府工作人员是为社会运行服务的”服务人员”。

政府运行成本过高，无疑就挤占了社会运行的费用，改变或部分改变了公共财政的性质，有违公共服务的道德。

中外历史反复证明，一个国家如果行政成本过高，行政成本结构明显不合理，就会激化社会矛盾，甚至引起社会政治动荡，而政府的低成本运作和经济的较快发展则有利于社会政治稳定。

一个花钱少、办事多的政府，是一个有能力、比较廉价的政府。

这种良好的政府形象，有助于拉近政府与公众之间的距离，创造和谐融洽的社会环境，从而更好地实现行政目标。

因此，研究我国政府行政成本的结构现状和存在的问题，并分析其原因，对于提高政府运作效率，优化资源配置，降低市场交易费用，乃至反腐败等都具有重要的现实意义。

二、我国政府行政成本的现状在中国庞大的财政开支中，政府自身消费就占去了财政收入的20%，且多年来一直维持在这个水平。

由此可见，我国行政成本过高、增长过快，行政浪费严重等问题十分突出。

具体表现在：1. 从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。

而从行政成本占财政支出的比重来看， 1978年行政管理支出占财政总支出的比重只有4.71%，2004年达到19.38%，从1978年到2004年的26年来，每年平均提高0.61个百分点。

虽然在随后的两年（2005年、2006年）该比重有所下降，但这一数字还是明显偏高。

从国际比较来看，由低到高为日本（1993年）2.38%、英国（1999年）4.19%、韩国（1997年）5.06%、印度（2000年）6.3%、法国（1997年）6.5%、加拿大（2000年）7.1%、俄罗斯（2000年）7.6%、美国（2000年）9.9%、巴西（1998年）14.16%，都比我国2006年的18.73%低。

且该比例也超出了国际货币基金组织15.6%的标准。

可见，我国已是世界上行政成本高昂的国家。

[1]2. 现阶段中国的官民比例严重失调，政府官员机构庞大、人员臃肿，这样的政府很难产生高效廉价的效果。

具体表现在：（1）机构和人员设置不合理，”官民比”比较高。

表1是对我国的官民比分别进行纵横比较的结果。

国际公认的从政人员占总人口的比重，一般以1%为标准，以3%为界线，在界线以内就是合理的和科学的。

这个界线反映了一个国家纳税人的负荷能力，也表明了一个国家是节约、高效的，还是人员膨胀、铺张浪费、低效率的。

[2]而根据《中国统计年鉴》（2004）提供的资料表明，2003年底我国就业职工中事业单位及机关单位合计为3693.8万人，占总人口的2.86%，已经接近国际公认的3%的上限。

（2）政府部门运作成本偏高从政府部门的投入与产出来看，中国政府在1996年以1元的行政经费，产出57元的国内生产总值，到了2001年，这个数字下降到27元。

可见，政府部门的运作成本越来越”昂贵”。

从与世界发达国家的比较看，中国政府部门的运作成本也是偏高的。

以1997 年的税收为例，如表2所示，我国近100万税务人员，当年收了近8000亿元人民币的税；美国国税局l0万人收了1.7万亿美元的税；日本国税局5万人，只相当于我国的1/20，税收是我国的8倍。

[3] （3）在行政成本支出中，公车、接待和出国这”三公”费用支出增长尤其明显。

“文山会海”、”餐桌浪费”、”车轮腐败”、公款旅游等，都在大规模地侵吞有限的财政资金。

这些现象带来了不少负面的影响：1、过高的行政成本挤占了教育、科技、文化、医疗、社会保障等公共事业支出。

2、产生腐败的温床。

导致财政供养人员越来越多，公车私用、公款吃喝、公费旅游、建造或装修高档办公楼等现象屡禁不止，严重影响了党和政府的形象。

据美国《商业周刊》转引”卡内基国际和平基金会”学者裴敏新的报告指出，贪污腐败每年给中国造成的赋税与关税损失约占gdp 的8%左右。

学者胡鞍钢（2001）认为，中国因腐败而造成的各类经济损失，在20世纪90年代后半期保守估计平均每年在9875-12570亿元之间，占gdp的13.2～16.8%。

[4]这个数字比政府一年的财政收入还多！世界知名会计公司普华永道的调查表明，世界资本一般会流向透明度较高的国家，中国因此损失了大约1310亿美元的直接投资。

三、我国政府行政成本偏高的原因西方经济学界较早就对公共支出（即财政支出）的运行规律进行了研究并取得了一定成果，主要代表人物有德国经济学家阿道夫·瓦格纳和美国经济史学者罗斯托。

瓦格纳于1882年提出了”公共支出不断增长法则”，认为一国政府的支出与其经济成长间存在着一种函数关系，即国家职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些国家职能的公共支出不断增加[5]。

但是，从一个较长时期看，在行政成本绝对额增加的同时，其占公共支出的比重将呈现逐步递减的趋势。

而根据上文所列举的数据，可以看到我国的行政成本绝对额以及其占公共支出的比重都在不断上升，究其原因，笔者认为有以下几点：1.客观原因：近年来政府机关公务员数量和平均工资水平迅速上升而造成的人力成本增加。

财政供养人口居高不下，工资性支出大。

从现状2中可以看出，我国部分政府机关臃肿、人浮于事的现象明显。

庞大的干部队伍给财政造成了沉重的负担，机构的重复设置、人员的繁冗重叠不仅使国家财政压力加大，而且使得政府办公效率低下。

在我国，机构臃肿、层级过多和职能模糊等问题，不仅严重影响了政府效率的优化，还使得政府行政管理过程中的交易成本和代理成本大幅度提高；再加上机构和人员数量的不断增加以及我国自2000年以来实行的工资改革，逐步提高公务员的工资，这些都直接造成我国行政管理支出呈直线上升趋势。

2.政府天然的”垄断”性质造成了资金使用效率低下。

在市场经济活动中，任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本与效率，努力降低成本，以最小的耗费获得最大的收益。

而在政府活动中，却缺乏这样的动机。

政府提供公共服务的过程具有天然的”垄断”性质，不存在外部竞争的压力，具有排他性和强制性[6]，政府的高垄断性、非市场性和非盈利性加上政府组织运作的经费来自于财政拨款，决定了政府工作投入和产出相脱节，在成本和收入之间缺乏紧密的联系，造成了资金使用效率低下，在客观上缺乏降低成本的内在动力。

政府组织在管理工作中往往更注重任务的完成及其效果，而忽略完成任务所需的投入，重视算”政治账”，不重视算”经济账”。

3.从思想观念上来说，受旧的传统观念、”官本位”以及特权思想的影响，行政成本观念淡漠、缺乏政府绩效评估机制是我国行政管理支出高于其他国家的一大原因。

在我国，受旧的传统观念、”官本位”以及特权思想的影响，公务员的行政价值观有所错位，行政法治意识淡薄。

在实际工作中，有些政府部门和公务员”为人民服务”、”执政为民”的公仆意识淡化，他们首先考虑的不是人民的利益，而是本地方、本部门和个人的利益，从而导致行政权力失控，各种不合理的现象发生。

再加上长期以来受封建残余思想的影响，”法律无用论”在我国仍有很大市场，特权思想在某些公务人员的头脑中仍然根深蒂固。

而且，由于我国的社会主义市场经济体制尚在完善之中，小农经济意识和地方保护主义仍很盛行；在社会关系上，裙带关系、同乡观念、宗法观念等封建残余远未消除，造成了执行法律和财经纪律不严格的问题，有些法律法规形同虚设，甚至出现了守法成本高而违法违纪成本低这样畸形的现象。

另一方面，我国官员的政绩考核体系使官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力。

我国考核官员政绩主要看gdp、财政收入、引进外资及出口创汇等指标，纵容了”不计成本”的浪费行政观念。

而对政府的绩效评估又主要是通过上级领导的考核来体现，行政成本只是一个次要因素。

而且上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接的联系。

这样一种责任机制、评估机制，必然会在某种程度上淡化对行政低成本的诉求，这就会造成形式主义、浮夸作风、不计成本、短期行为的歪风盛行。

在建立市场经济的过程中，部分地方政府在竞争中不顾国家整体经济布局，各种基础设施建设仓促上马，或者不顾地方发展实际情况，大搞政绩工程，人为地抬高了政府的成本。

4.由于封建残余思想和之前较长时期内实行的是计划经济体制的影响，我国政府角色定位不准，管制工具落后，造成行政成本急剧上升。

我国在较长时期内实行的是计划经济体制，行政事业的发展一直依赖于财政的统包统揽和统收统支，行政单位（包括事业单位）”等、靠、要”和吃国家财政”大锅饭”的思想十分严重。

我国政府一直扮演着”全能政府”的角色，政府的职能渗透于社会的各个领域和社会生活的方方面面，事无巨细全部都管。

政府既是”父母”又是”保姆”。

政府对社会生活事务的全面包揽，必然带来机构的无限膨胀，而机构的膨胀又是以政府权力的无限扩张为前提的。

伴随机构的膨胀和权力的扩张，政府实际上就成了无所限制的政府，不仅产生大量的无功而禄的冗员，造成行政成本急剧上升却效能低下，而且还会加大老百姓的负担，严重地损害了政府的形象。

另外，在我国，政府仍然比较依赖传统落后的命令-控制式管制工具，对管制对象的行为过程、行为方式、行为结果进行全程的约束与限制。

经济上，政府大量运用权威机制分配社会资源，与市场交易结构形成张力；社会上，政府仍然通过财政供给方式等非市场机制包办了各种事业性单位，在制度安排上阻塞了”第三方政府”（社会非营利组织）输送公共服务的渠道，造成政府功能过分膨胀。

这种复杂、刚性的管制极易引致巨大的管制成本--庞大的管制部门带来巨大财政成本，过度的控制又造成了巨大的服从成本。

[7] 5.政府财政行为不透明、政府预算约束软化，监督体制乏力直接导致我国行政管理费居高不下。

行政权力运行透明度低，监督体制乏力。

现行的监督体制缺乏应有的独立性和自主性，实际上是一种”同体监督”。

在同体监督之内，决策、执行和监督三权混为一体，监督机关在很大程度上只听命于同级党委和政府，不仅难以监督同级，连下级也难以进行有效的监督。

而且监督中”人治”色彩严重，这就使得政府的不规范行为无法得到有效制约，消耗行政经费。

多年来，政务信息公开与否多取决于具体政府部门或官员的开明程度。

对官员的监督，都属于体制内监督，在行政透明度低的条件下，容易形成”上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督”死角”。

从理论上讲，人大对政府的财政收支状况拥有无限的知情权和质询权。

可是，作为权力机关的人大对政府权力的制衡约束却缺乏应有力度，不能很好地发挥对财政预算的审查和监督作用。

由于监督不力，对违规行为把关不严，一些明确而周全、公众反应较好的制度也没能得到很好地执行落实。

而在这样的情况下，作为另一种重要监督形式的公众监督也未能发挥其作用。