自然灾害灾情评估研究与实践进展

自然灾害灾情评估研究与实践进展*

袁艺

摘要:自然灾害灾情评估是科学开展灾害管理工作的基础。灾情评估以单次灾害过程的灾前预评估、灾中应急评估、灾后综合评估以及区域灾情评估为主要内容,基于历史灾情统计资料的评估方法、基于承灾体易损性的评估方法、现场抽样调查统计方法、遥感图像或航片识别法、基层统计上报方法、经济学方法等是灾情评估的主要方法。灾情评估的目标从对灾情的估算和统计扩展到对灾情大小的分级,评估内容上逐步重视灾害的社会经济影响评估,评估方法上注重多种方法的综合应用,以及建立灾情评估系统是灾情评估研究与应用的主要发展方向。国内外研究和实践成果在减灾工作中的实际应用亟待加强,迫切需要形成包括对单次灾害过程的灾前预评估、灾中应急评估、灾后综合评估以及区域灾情综合评估在内的自然灾害灾情评估的内容体系、评估指标体系、评估标准体系和评估方法体系。

关键词:灾情评估;灾前预评估;灾中应急评估;灾后综合评估;区域灾情评估

中图分类号:X43文献标志码:A

1引言

随着全球人口增长、技术进步、社会经济结构变化、快速城市化、环境变化等一系列问题,极端气候事件和巨灾不断发生,自然灾害造成的损失呈明显上升趋势,对人类的生命、生产、安全和发展带来前所未有的挑战[1],促使人类社会日益重视防灾减灾工作。我国也同样面临着越来越严重的自然灾害威胁。20世纪90年代以来,我国进入新的灾害多发期,自然灾害呈现极端事件频次增加、损失加剧、灾害连锁反应、多灾并发等特点,特别是2008年相继发生南方低温雨雪冰冻灾害和“5·12”汶川特大地震,灾情评估工作的重要性也日益突出。

从广义角度讲,灾情是各种灾害发生情况的简称,包括灾害发生的范围、强度、次数及灾害造成的损失情况和社会经济影响等。从狭义角度讲,灾情是灾害造成的各种损失情况。本文以狭义的灾情评估为核心,兼顾广义的灾情评估。灾情评估工作贯穿整个灾害管理工作,客观的灾情评估是一切灾害管理工作的出发点。20世纪70年代,美国、日本、英国等就开始了单灾种和多灾种的灾害灾情评估研究,逐步在相关的减灾法规中强调灾情调查、统计、评价以及据此确定的减灾责任与救灾措施。20世纪90年代以来,国际社会高度重视灾害的风险管理。2005年1月召开的第二次世界减灾大会形成了《加强国家和社区的抗灾能力: 2005—2015年兵库行动纲领》,提倡各国政府应加强综合灾害风险管理,其中强调加强灾害损失评估,加强分析、总结并发布灾害发生率、影响和损失情况的统计资料。

随着新方法和新技术的不断引入,灾情评估也逐步得以快速发展,发达国家的灾情评估研究和实践较多,已趋于成熟。在美国,灾情评估发展历史久, 20世纪90年代以来,联邦紧急事务所联合国家建筑科学研究所等科研机构共同研制了一套自然灾害损失评估系统——HAZUS系统,主要包括对地震、洪水和飓风等灾害的评估,形成了较为成熟的灾情评估技术方法体系。2006年2月,美国政府发布了对卡特里娜飓风的联邦应对工作经验教训的评估报告,对飓风的人员伤亡、损失和影响进行了评估。在日本,中央政府的行政机构会评估灾害损失,包括河流、道路、林业和渔业设施、教育设施、卫生及福利设施和其他公共设施等,私人智囊团及当地政府也开展相关评估, 2003年10月,日本中央防灾委员会组织成立灾害教训技术调查组,该组织将灾害损失状况、当局应急、对人们生活条件和社会经济影响等信息进行分类归档,以供分析研究。在澳大利亚,紧急事务部门和气象部门共同开发了一套灾害评估工具(EMA)对直接经济损失和间接经济损失进行评估。在意大利,民防部建立了地震应急系统,形成了灾害发生后的3个阶段的快速评估,第一阶段就是在发震后数分钟内利用地震模拟与应急管理信息系统进行评估;第二阶段是在震后10分钟到2小时内的动态评估;第三个阶段是人员到达地震现场的调查评估。

国际组织对灾害评估工作也较为重视,近年来发展了一系列较为大型的灾害评估工具,包

括联合国拉丁美洲和加勒比海经社理事会(ECLAC)于20世纪90年代初提出的一套评估自然灾害对社会经济影响的方法[7];世界气象组织(WMO)和全球水伙伴(GWP)发展的一套洪水损失评估工具,包括快速评估(1周内)、早期恢复评估(1~3周)和后期综合评估(3~6个月)3个阶段[8];联合国、欧盟和世界银行正在开发一套灾后需求评估软件(PDNAs),重点针对灾后早期灾情评估和救灾需求评估。

在我国,灾情评估的历史悠久,历朝历代对重大灾害事件的记录为我们研究历史灾害留下了宝贵的文献资料。目前,我国的灾情评估集中在2个层面,一是履行减灾救灾管理职能的政府部门的灾情评估;二是研究层面对于不同类型灾情评估的探索和尝试。从政府管理层面看,民政、国土资源、水利、农业、地震等部门都开展了相关的灾情评估工作,为管理提供决策依据,其主要是依据基层上报灾情统计数据开展评估。在研究层面,我国自然灾害灾情评估在理论和实践方面都取得了一定的成果,由于评估目的和评估内容侧重点不同,形成了多种类型的评估方法。近年来,随着全球气候变暖日益严重并引起广泛重视,也开始逐步重视全球变暖对灾害及其损失的影响评估。“5·12”汶川地震的发生极大地促进了我国自然灾害评估工作和研究的发展,其灾区范围综合评估、灾情统计评估、社会经济影响评估、生态环境与资源影响评估都有开创性的进展。

自然灾害灾情评估经历了较长时间的发展历程,针对不同的需求目的,其评估内容、指标体系日渐丰富,产生了多种类型的灾情评估方法。

2灾情评估内容体系和指标体系

从灾害评估的时间角度来说,灾害评估包括针对单次灾害过程的灾情评估和针对区域灾情的阶段性评估。

对于单次灾害过程,可以将灾情评估分为灾前预评估、灾中应急评估和灾后综合评估3个阶段。

灾害发生前,应利用风险理论对可能造成的灾情进行预评估,使防灾备灾得以有效开展;灾害一旦发生,则需要对灾情做出快速评估,判断灾情发展变化的形势和灾区需求,及时有效地开展灾害应急救助;灾情稳定或灾害过程结束后,需要综合评估灾害损失情况,为灾区恢复重建和备灾工作提供决策依据,对于影响范围大、程度深的重大灾害事件还需要对其社会经济影响做出全面的分析和评估,为巨灾防范提供第一手资料。

一定时间段的区域灾情评估是自然灾害灾情评估的重要分支。对于一个区域,应定期或不定期对区域内自然灾害的总体情况做出阶段性区域灾情评估,分析评判区域灾害的变化趋势以及灾害对区域社会经济发展的影响,为区域防灾减灾和可持续发展提供基础数据。区域灾情评估是在多个单次自然灾害过程的灾情基础上,综合评估区域内一定时间段内发生多次灾害过程的综合灾情强度、空间分布规律以及发展变化趋势等,具有较强的综合性和时段性。

从灾害评估的对象来看,灾情评估包括直接破坏和经济损失、间接经济损失情况和社会经济影响等3大类。

直接经济损失包含2个层面的含义,一是灾害对各类承灾体的直接破坏,主要表现为人员伤亡、农作物受损或绝收、建筑物损害或倒塌、基础设施受损或瘫痪,以及对各类资源的破坏等。当这些破坏利用经济学方法货币化后可统一评估为直接经济损失,因此人们一般将因灾害直接导致的破坏和货币化的经济损失通称为直接经济损失。间接经济损失是指由于灾害的直接破坏而产生的间接的经济损失,如停工停产带来的损失,一般救灾投入也计入间接经济损失。社会经济影响主要是灾害对区域社会经济发展的深远影响,如对社会结构重组、宏观经济发展、就业、教育等方面的评估。对于单次灾害过程的灾情评估,不同阶段的灾情评估内容侧重点也有较大差别,灾前预评估重点是评估灾害的可能影响范围、受灾人口、伤亡情况和损失程度等;灾中应急评估重点是掌握灾害的影响范围、人员伤亡情况、房屋和基础设施破坏情况等;灾后综合评估一般以全面的直接经济损失评估为主,对于较大规模的灾害,特