第四章 公共政策执行

再就时间的进行来看，变项的作用也许在时 间的一点来看没有影响，但就时间的延续面来 看却是有影响的。
这种关系我们可以用图4—1加以表明。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的 经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与 执行本身有密切的影响。
由于环境条件影响到组织对行政体系、专 业能力与政治信任的意向三方面的关系，因此 环境条件可以影响执行者的心理倾向。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
3、从政策过程来看，公共政策是由问题认 定、方案规划与合法化、实际执行、效果评估、 终结等环节构成的动态运行过程。如果去掉政 策执行，整体过程将缺少一个重要的连接环节 和运行阶段，政策过程将不完整。因此，政策 执行必、须成为政策科学研究分析的内容之一， 以体现政策过程体系的完整性。
2、试述政策问题、政策质量与政策执行的关 系。
3、执行主体、政策对象与政策执行的关系是 什么？
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第四章 公共政策执行
在政策运行过程中，政策方案被审批通过 后，完成了政策合法化，下一个环节就是 政策执行。政策执行就是指将政策方案付 诸实施，即按照政策方案的要求和计划， 以实际行动有步骤地实现政策目标。 对于公共政策来说，政策执行的主体就是政 府机构。
由于执行是检验政策方案惟一的实际手段， 所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依 据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主 要对象之一。
4、政策执行将不断丰富公共政策经验。 所谓政策经验是指先前政策过程中问题认定、 方案规划及合法化、执行过程与结果等各方面 认识的积累。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
传统的观念认为，政策科学和政策分析应 该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则 属于行政学研究的范围。
然而政策科学的发展，使人们越来越明确 地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意 义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要 内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一 项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想 充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后 的各个阶段和运行状况。
二、公共政策执行的原则 一般来讲，公共政策执行需把握以下原则： 1．忠实执行与灵活运用相结合的原则 公共政策是具有合法性与权威性的行为规范， 因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃性。 政策实施的组织和人员必须认真。
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但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬 套。政策是用来解决社会中出现的政策问题的。 政策问题在社会各个层面的影响不一样，在社 会各个区域、领域的表现不一样。而且，从政 策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞 后问题，即政策制定时的政策条件、环境与政 策实施时的条件、环境已不可能完全相同，因 此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用 的原则。
因此，在强调执行政策中的强制性这一方 面时，还必须强调说服教育的原则。
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三、公共政策执行的模型 公共政策执行的模型一般包括以下几方面。 一、互动模型 互动模型是密特和霍恩在其代表作《政策
执行过程：一个概念架构》与《政府间政策之 执行》中提出的：在其政策执行过程的模式中， 他们提出了六个重要的变项，来分析政策与执 行之间的关联。
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这种模式相当适合于环境变化迅速的社会， 特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家更为 适用。
冲突妥协模式的基本假定为： 组织中部属为争取稀少资源的分配与权力 的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的即 在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。
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执行人员；
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在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟命 是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模式 的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方面 强调员工的自主性、参与感及归属感，另一方 面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而发 展的。
此一模式的基本假定是： 组织之功能在于满足组织三种基本的心理与 社会需求：
但是，政府之所以要花费各种力量制定、 实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果 即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调， 整个社会公正、稳定。
4、强制执行与说服宣传相结合的原则 公共政策是公共机构制定出来的，经过法定 机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具 有了强制性。
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20世纪70年代之后，政策执行在西方政策科 学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其 原因。
1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政策
方案的产出，只是使解决政策问题有了明确的
行动方向、计划和要求，然而这一点距离问题
的真正解决还有很长的距离，所以政策方案的
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第四章 公共政策执行
虽然公共政策执行是在既定政策方案 规定下的政府运作，但是决不是政府机构 简单的机械运行过程。
政策执行是执行主体在众多因素影响制 约下，充分发挥能动作用的组织运作过程， 也是执行主体与调适对象的互动过程。
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20世纪70年代之前，政策科学的理论研究 偏重于政策规划和政策分析。70年代之后， 人们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策 执行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运 行中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执 行理论与实践的研究。 一、公共政策执行的意义 （一）重视执行研究的原因概括
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4、政策实践也充分证明，政策执行环节的 差错往往是导致整个政策失误的原因之一。 1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标 志性著作《执行：华盛顿的期望在奥克兰市破 灭》，书中集中论述分析了执行不力对政策失 误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研 究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对 政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行 成为政策科学的一个重要研究内容。
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（三）组织发展模型
系统管理模式过分强调阶层控制，较适宜 于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过程 模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明分 权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组织 结构是确定不变的，在组织中，政策决定于上 级，而执行则归于下级；
上级领导者的能力与思想必须优于下级的
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（二）公共政策执行的意义 在政策运行过程中，公共政策执行的意义可 以概括为以下几个方面。 1、政策执行是公共政策发挥实际作用、解 决政策问题的关键之一。 在问题认定、政策规划及其合法化、政策执 行、政策评估的各个过程环节中，政策执行是 政策发挥实际功能的必需环节。
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最先加以确认的两个变项是政策的标准与 目标以及政策的资源。
其他四个变项分别是： 组织间的沟通与有效执行； 执行机构的特质； 经济、社会与政治条件； 执行者的意向。
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虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静态 的变项作为说明，但在执行的整个过程中却是 动态的运作，这是研究他们的概念模式要特别 注意的地方。
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3、迅速果断与注重效益相结合的原则 任何公共政策都是依据一定的客观形势制定 的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦 超过了一定的时间、空间，即使是很科学、合 理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅 速果断地贯彻政策是一条重要原则。
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2、政策执行是检验公共政策方案完善程度 的实际手段。
尽管每一政策方案在规划过程中都经由专业 人员和决策者的分析检验，但是执行前的分析 检验都是非实践性的。
3、政策执行是公共政策评估与修订终结的 现实依据。
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公共政策
（四）
张为波
第四章 公共政策执行
本章知识点： 公共政策执行的意义、原则与模型 公共政策执行的过程与手段 公共政策执行偏差及其矫正 影响公共政策有效执行的主要因素
本章重点： 公共政策执行
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本章难点： 影响公共政策有效执行的主要因素
思考题： 1、试述政策执行的概念及其规定性。
（四）冲突妥协模型
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组织发展模式把稳定、和谐和共识的政策 环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因素 对组织发展的影响。与组织发展模式相反，冲 突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认为 组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与分 配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种冲 突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经由 妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中成 长。
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工作的自主权（工作的自由裁量）、参与 感（团体成员之间的协调、共识与支持）与涉 入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部属 的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水平。 组织发展模式主张最佳的组织结构，应是在不 牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，又 能授予工作的自主权，满足组织的参与感与涉 入感。
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图4－1 执行机关互动模型
二、组织模型
在这种模式中， 包括了四项内容，即： （一）系统管理模型
来自百度文库西南民族大学
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此模式的基本前提是：组织是理性价值的 最大化者，它必须设法提高组织效能，完成组 织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义下 的组织行为必须是目标取向的行为。
公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉 去遵守。
对于按政策要求去行动的公众，就会受到政 策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政 策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。
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但是，公共政策说到底是为了解决社会问 题，是为了协调公众利益。
公共政策的制定要依靠公众的参与，政策 的实施也要充分依靠公众的积极参与。
产出不能标志政策使命的最终完成，只有将政
策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决问
题，实现政策目标。
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第一节 公共政策执行的意义、原则与模型
2、现代社会政治的发展，使政策科学与行 政学的理论研究、公共政策实践与公共行政管 理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，公 共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的理 论研究中；从实践上来说，政策执行的主体是 行政机构，而行政机构又是政策规划的重要创 始者之一。因此，行政学必须研究公共决策， 政策学必须研究政策执行。
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2、实事求是与开拓创新相结合的原则 公共政策是依据社会实际情况，包括一定的 环境、条件、资源。政府能力等因素制定出来 的，其本身就是实事求是的产物。因此，在实 施政策时，必须遵循实事求是的原则。 在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求 实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时 的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以 及各种现实的技术、手段出发，量力而行。
同时，组织结构是按照阶层化控制原理而 建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定与 整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配的 任务与职责，负责执行组织的决策，执行者必 须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背。
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（二）官僚过程模型 在分权化的组织中，官僚过程模式为最具 实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成 员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出 自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁 量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生 作用。 因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯 例化。