1社会政策的基本范畴

第一章社会政策的基本范畴

作为本书入门的第一章，本章将要介绍和分析在社会政策学科领域最基础和最核心的概念，即“社会政策”的基本概念。在现代社会中，社会政策是政府体系中的一个重要类别，因此在分析社会政策基本概念之前，首先要简要的讨论什么是“公共政策”，让后界定“社会政策”概念中“社会”的涵义，即这一概念所概括的政策行动的具体领域，而要理解什么是“公共政策”，又首先需要对什么是“政策”做一简要的分析。

第一节政策与公共政策

一、政策

政策一词大概是当今各国政治、经济和社会生活中最长提的术语之一。在各种不同的场合，“政策”一词又不同的含义。因此，我们需要从其一般的含义入手，深入地分析这一概念在政治、经济和社会生活中更广泛的意义。

1、“政策”的基本含义

按照《现代汉语词典》的定义，“政策”是指“国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”，即政策主要指政府和政党有关行动的规则体系。我们平时所说的“按政策办事”、“严格执行政策”，一般式指这种下一的政策含义。但从七广义上看，政策除了包含规则体系的含义之外，还包含了政府和政党为实现其目标而制定的总体方针和具体行动的体系在政府文献和政策研究文献中所用的“公共政策”、“经济政策”、“环境政策”等都包含了政府火政党在相互领域中的基本方针和具体行动的体系，本书中所用的“社会政策”也是在这种广义上的政策概念。

2、政策的基本特征

在对政策概念进行定义之前，需要现对政策的基本特征进行简要分析，一边更清楚地把握政策概念的本质属性，以及政策行动与其他社会行动之间的关系。

（1）政策是有组织的活动

首先，政策是指由特定的组织发起和实施的行动体系，以及围绕这种行动而制定的规则体系。也就是说，政策行动是一种有组织的行动，他是又特定的组织制定方案和规则，通过特定的组织及组织体系来调动机缘并加以实施的行动过程。从这个角度看，政策行动不同于群众自发形成的活动，也不同于一般意义上

的社会运动。制定和实施政策的组织被成为政策的主体。从广义上看，社会中几乎所有的正式组织都可以独立地制定和实施特定的政策，或参与政策制定和实施的过程，因此都可以是某项政策的主体:但是当代各国，政府和重要的政党组织所指定和实施政策最多、其政策的社会影响也最大。

（2）政策具有明确的而目标性和方向性

政府、政党和其他各类组合值为了实现其组的目标，需要有步棸地采取这种各样的具体行动。同时，各类组织面临各种各样门内部和尾部的影响因素，亦需要随时做出这种行动上的反应。为了使组织的行动有序化，使其能够在错总复杂的黄敬重始终保持明确的方向，就需要通过之地昂相应的政策规范和整合各种具体的行动，以便使各种行动能够服务于组织的目标。因此，社会中的各类组织（尤其是担负复杂任务的组织）都需要通过一定政策来保证各种具体行动的方向性和计划性。因此，任何政策都有具体的目标，它们或者是为了实现长远的组织目标，或者是为了有计划地处理眼前的各种事务，或者二者兼有。没有明确目的的行动不能被看成是一种政策。

（3）政策具有明确的行动内容

任何一项政策除了具有一定目标之外，还必须要有名曲的行动内容。这一点是一个组织的政策与组织目标的不同之处。组织的目标对政策起到指导作用，而政策则是实现目标的具体行动。例如一个政府或政党要降保护环境作为自身目标，当这个目标还只是在政府或政党文件中的一般性口号时，我们还不能说这个政府或政党已经制订了环境保护政策。只有当这个政府或政党在这一目标的指导下，着手这顶了一系列有关环境保护的法规，或者在此方面制定了具体的新共计划，并且有了完成这一计划的具体内容、方案和手段时，才能说这个政府或政党已经有了环境保护的政策。

（4）政策市规则体系和行动体系的结合

从行动内容上看，政策既可以使某一组织为某类活动制定的一套规则体系，也可以是这一组织实施火参与的活动，并且在很多情况下是兼有制定规则体系和实施具的体行动。作为一套规则体系，他表现为各种法律、法规、条列、规定等；而作为实施或参与的具体活动，它又表现为各类组织为完成各项任务而制定的各种计划、方案、措施和各种具体的活动项目，以及在此过程中所投入的人力和经

费等。

应该注意的是，在人们的日常言语和许多政府部门的工作语言中，“政策”一词往往用来指在某一行动领域中的规则体系。例如，人们常说“严格执行政策”，“认真按政策办事”等，都是从这一含义上说的。但从这一含义上看，“政策”概念，以及后面要分析的“公共政策”、“社会政策”等概念所包含的内容都远远不只是规则体系。

3、政策概念的意义

更具以上政策基本特征的分析，我们可以对“政策”概念做出如下定义：“政策是指政府、政党和其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的综合。”这一定义包括了三层含义：第一，政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党体系在社会中的影响最大；第二，政策的目标是为了了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务；第三，政策包含了规则体系和各种具体的行动。

4、政策概念与其他一些概念的关系

（1）政策与制度

“制度”（或“社会制度”）主要指一种规范体系，以及与其相对应的结构（组合字火群体等）和必要的物质条件。而政策是一个组织为达到其目标而采取的行动。政策与制度之间有许多相通之处：首先，政策中包含了政策的要素，着与制度是相通的，其次，绝大部分政策往往都是在既定的制度基础上制定和实施的；再有，政策行动可以建立一套新的制度或改变现有的制度，即政策行动的成果可以转化为一定的制度。

但另一方面，政策与制度也有一些不同之处。首先从基本视角上看，制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个领域智能光的行动体系。制度概念是从静态的视角，而政策概念则主要是从动态的世界偶去反映一个领域的状况。其次，就规范的要素而言，尽管政策和制度都包含了规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系。而政策概念中的规范要素主要指一个组织制定和实施特定规范体系的行动。再有，从生产的方式来看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是以约定俗成的方式自然形成的：而政策则是一个组织有目的地制定和实施的。或者说，制度可以使内