国内外土地征收制度研究

国内外土地征收制度研究（文献综述）2012年11月20日国内外土地征收制度研究作者：鲍晓峰张松波张泽煜胡忠钦摘要：土地征收制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，是一个牵涉公权力与私权利如何平衡的重要社会问题，构建完善合理的土地征收制度至关重要。

本文阐述了土地征收的含义，并从土地征收制度的法律支撑体系，土地征收的目的和范围，土地征收补偿标准和土地征收的程序四个方面对国内和国外的土地征收制度进行了研究，相对来说，国外的土地征收制度较为完善，因此，对国外相关制度进行比较研究，取其之长，总结其可借鉴之处，充分吸收其中的积极因素，对于我们完善和推进中国土地征收制度的发展具有重大的理论和实际意义。

关键词：土地；土地征收；土地征收制度；一、引言土地，是人类生存最初也是最基本的资源，人类的一切活动都要以土地为根基。

要建设，首先就需要土地，尤其是在巨大的地震灾害中恢复重建，在汶川地震中，绵阳市受灾严重，灾后重建的工作从震后一直进行着，灾区的土地征收关系到重建的进度，所以对地震受灾区的土地征收有着急迫性。

在汶川地震后，百废待兴，为了加快建设受灾区新家园，国家对其土地的征收制定了专用的制度，体现了受灾区土地征收在灾后重建的重要性。

二、土地征收的含义2.1、土地征收的概念土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有的土地变为国有土地的行为。

2.2、土地征收的作用土地征收制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行发挥了巨大作用。

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。

没有程序的工作，实体法的公正就不能实现。

土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会主义公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

2.3、土地征收的特征土地征收作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个特征：土地征收法律关系主体双方是特定的，征用方只能是国家，被征用方只能是所征土地的所有者，即农民集体；征收土地具有强制性；征收土地具有补偿性；征收土地将发生土地使用权转移，土地所有权任然属于农民集体，征收条件结束需将土地交还给农民集体。

三、国外的土地征收制度研究3.1、国外土地征收制度的法律支撑体系无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有产权都是一项基本的宪法原则。

土地征收作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及权利人的私人财产权益，所以必然具有其权力的法源。

大多数国家的土地征收，一般都能在宪法中找到权力的来源，即便在宪法中找不到权力来源，在民法中也可找到。

当前，世界主要国家土地征收制度涉及的立法形式主要有两种。

一是独立式，即土地征收法独立于土地法之外。

二是章节式，即土地征收法作为土地法的一个章节存在，是土地法的一个组成部分。

土地征收不仅有其独立的宪法基础，而且土地征收法与土地法在其性质上也有所不同。

前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制性手段取得财产的方式。

土地法则属于物权法）或财产权法）的范畴，狭义的土地管理法，从字面上讲更具有大量的行政法内容。

因此，多数国家均独立制定土地征收法。

加拿大所有土地在名义上属于皇室所有，实际上大部分土地归私人所有，联邦政府。

省及市政府都拥有自己的土地。

各级政府对所辖范围的土地拥有处置权。

但联邦政府为全国办事需要用地，有权征收省公有土地，但必须是有偿的。

对于土地征收，联邦和各省都制定有相应的土地征收法。

例如，联邦和安大略制定有《联邦及安大略土地征收法》，阿尔伯达省制定有《阿尔伯达省土地征收法》。

英国的立法也有独立的土地征收法，《1965年强制购买法》，《1981年土地征第3页共9 页受到的附带性损失进行补偿），如搬迁补偿、歇业、营业规模缩小等赔偿；C.少数残存者补偿，对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿；D.离职者的赔偿，对土地权利人的雇佣人员因土地被征收而失业时发生的损失进行的赔偿；E.事业损失赔偿，对公共事业完成后造成的噪声、废气、水污染等损失的赔偿。

3.4、国外土地征收制度的程序除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括三个步骤：A.征收土地的公告或通知；B.被征收土地权利人参与土地过程的透明程序；C.申诉程序。

加拿大通常的征地程序包括：征地者向征地审批机构提出申请；征地者通知被征收地的所有者；在当地媒体上发布公告；审批机构派调查员调查；发送审批证明；土地所有者申请补偿；与征地者达成补偿协议；征地者进入土地等。

美国征地程序是：具有审核资格的正式审核员审查审核员在征得土地所有者同意后进行实地调查。

汇总并提交审核报告给负责征地的机构→高级督察员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格→征地机构向土地所有者报价，若产权人与政府机关间有分歧则进行谈判→达到新的补偿价格→若仍不能达成一致意见，政府及有关机关可实施强制征收。

四、国内的土地征收制度研究4.1、我国土地征收制度的法律支撑体系我国的土地征收也有其宪法基础，我国宪法第十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。

而我国的土地立法体系主要是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心，由系列单行法规组成的法律框架，没有独立的土地法，更没有独立的土地征收法。

我国的土地立法存在的问题主要表现在：其一，土地立法层次低，由人大常委通过的法律诸如《土地管理法》。

《城市房地产管理法》等很少，大批量的则是部门规章，如“报告”、“意见”、“暂行规定”或者司法解释等。

其二，土地立法主体多元化，受传统立法习惯的影响，不论是土地法律。

行政法规还是地方土地法规，表面上看，由全国人大或常委会、国务院或地方人大常委会通过，实际上通常均由相应的职能部门负责起草。

多元化的立法造成法律法规之间的不统一、欠协调，同层次的法律规范在内容上标准不一、宽严失调。

其三，我国立法过分注重公权的立法，而忽视私权的立法，致使公权扩张，而私权得不到应有的保护和尊重。

4.2、我国土地征收制度的征收目的和范围我国的土地征收范围与国外相比要宽泛的多。

根据1986年土地管理法的规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业，需要征用集体土地或使用国有土地的，按照本章规定办理。

”另外，新土地管理法第43条也规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。

”从这些条文可以看出，我国的土地征收本身就存在法律上的矛盾与漏洞，因为国家对土地出让一级市场实行垄断，农地要进入市场，必然要经过国家土地征收，同时，任何单位与个人进行建设需要使用土地的，也只能依法申请国家土地，这就是说，实际上我国的土地征收范围已经从公共利益需要扩展到一切经济建设领域。

4.3、我国土地征收制度的补偿标准我国土地征收补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的，补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。

土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。

土地补偿费的标准是征收耕地的补偿为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍，安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的15倍，土地补偿费和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。

对比国外的“市场定价”为核心的土地征收补偿制度，可以看出，我国的补偿标准要低的多。

首先，以“产值”为依据来进行补偿本身就是不合理的，按“产值”进行补偿，具有浓郁的计划经济色彩，既不符合价值规律和定价原则，也不符合市场经济规律。

《土地管理法》中针对补偿的规定为，“按照被征用土地的原用途给予补偿”。

“被征用土地的原用途”即是指农业生产收益。

与二、三产业相比农业收益明显偏低。

故对农民支付的土地补偿费和安置补助费必然要低得多，这对农民是不公平的，其实质是对农民的一种低价掠夺。

其次，“维护农民原有生活水平”的补偿原则也是不合理的。

因为，对农民而言，土地是他们借以长期发展的生产资料，一旦失去土地，就失去了作为农民的生产权，即由农民转化为了市民，城乡生活差异和就业形式的改变使他们的生活方式发生了根本改变，故“维护其原有生活水平”根本就无从谈起。

最后，我国的土地征收补偿根本就没有涉及到诸如残余损失补偿、经营补偿、迁移补偿、生活方式改变带来的精神补偿等，因此是最低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。

4.4、我国土地征收制度的征地程序我国土地征收大致有六个步骤：申请土地→受理申请并审查有关文件→拟订征地补偿安置方案→审批土地→组织实施并公告→登记发证。

对比国外大多数国家的土地征收程序，可以看出，我国的土地征收缺失了两个部分，其一是被征收土地权利人参与土地征收过程，其二是申诉程序。

在我国，土地征收是土地所有权的转移，主要在政府部门和作为土地所有者的农村集体经济组织之间进行。

政府在征地过程中占有主导地位，而被征地农民由于只拥有土地承包经营权因而无法在事关自身财产权利的土地征收过程中施加实质性的影响力。

而农村集体经济组织由于和政府部门天然的行政隶属关系使得其在忠实地维护农民利益上显得力不从心。

在征地的程序上农民没有参与权、知情权和申诉权，结果导致征地过程中农民合法权益受到严重侵犯。

五、总结土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远。

中国的土地征收程序还存在着很多缺陷，迫切需要进行改革、完善。

针对我国土地征收制度上存在的问题，应该以下三个方面对我国土地征收制度加以完善。

5.1、加强土地征收制度的立法工作首先，完善土地制度的法律体系，对一些矛盾及有漏洞的地方及时进行修订。

尽快制定《土地法》和独立的《土地征收法》，以规范土地征收行为。

从法律角度上对“公共利益”进行明确界定，严格限定用地范围的“公共利益”性。

至于“非公益性”用地需求，应在法律的框架内由用地人和土地所有人进行协商按市场价格执行。

其次，改变多部门各自立法的模式，建立统一的中性立法机构，避免职能部门立法时的自我利益倾向，最大限度地体现法律的内外协调性、严谨性、全局性、公正性和公开性。

最后，更新立法理念，贯彻私权保护原则。

将公权的行使严格限定在法定范围之内，防止其任意扩张侵犯私权领域。

第7页共9 页5.2、完善土地征收补偿首先，土地征收补偿应遵循“公平市场价格”原则，从理论上讲，补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征收者的所得为基准，同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值。

农民失去土地的间接损失等因素。

在市场经济条件下，征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于使用者对土地市场价格的认知程度，而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来，都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付。