美日澳应急管理体系现状及特点

2012年第21期

科技管理研究

Science and Technology Management Research

2012No.21

收稿日期：2012－03－07，修回日期：2012－04－27

doi ：10.3969/j.issn.1000－7695.2012.21.009

美日澳应急管理体系现状及特点

庞

宇

（国家行政学院，北京100089）

摘要：选取美国、日本和澳大利亚作为研究的对象，全面了解国外应急管理体系的现状与特点，借鉴国外应急管理体系建设方面的科学理念与有效作法以期对我国完善应急管理体系建设有些启示。关键词：应急管理；现状；特点中图分类号：D035.29；D035－3文献标识码：A 文章编号：1000－7695（2012）21－0038－04

Review on Status of Emergency Management System among America ，Japan and Australia

PANG Yu

（Chinese Academy of Governance ，Beijing 100089，China ）

Abstract ：The paper analyzes the foreign status and theory of emergency management in America ，Japan and Australia and gives some instructions to Chinese emergency management system．Key words ：emergency management ；status ；feature

当今社会日益进入德国社会学家乌尔里希·贝克所说的风险社会，各种灾害频繁爆发，各类突发事件风险交织并存，应急管理工作面临的形势十分严峻，考验着各国政府的处理危机和社会管理的能力。美国、日本、澳大利亚等国家灾害频发，开始应急管理建设比较早。20世纪80年代以来，各国均经历了重大突发事件，在灾害处理过程中逐步完善了应急组织机构、应急机制和法制，基本形成了符合各自国情的应急管理体系。它们成功的经验，值得我们在建设自身应急管理体系中学习和借鉴。1美国的应急管理体系

1.1

美国的应急管理组织机构

美国应急管理现有三个层级，即地方政府、州政府以及最高级别的联邦政府。目前国土安全部和联邦应急管理局是联邦层面的主要应急管理机构。联邦应急管理局（FEMA ）是在1979年就成立，主要负责从联邦政府层面提供应急管理的指挥与支持，制定以风险管理为基础的全面的、详细的各种应急预案。从灾害的预防、灾害准备、全力救灾、到减少灾害损失以及灾后恢复工作上对地方及州政府做出指导，最大限度地降低公众的各种损失。2003年“9·11”事件后，成立了国土安全部，联邦应急管理局等22个联邦机构并入该部。联邦应急管理局按照行政区划下设10个地区办公室和2个区域办公室，这些办公室设有在编在岗人员，并吸收预备役

军人，其主要职责是与各州合作进行应急预案的制订、减灾项目的实施以及参加灾害应急工作。当联邦政府接到有关州政府的救灾请求时，联邦应急管理局通过地区响应协调中心将人员到事发地进行救灾协调工作各州政府一般都建立了相应的应急管理办公室和应急中心等应急机构专门负责本州的应急管理工作。美国已经建立了5级的应急管理响应机

构（联邦—

——州———县———市———社区），基本覆盖了全美以及社会的各个领域。1.2美国的应急管理机制

目前，美国应急管理工作基本形成了管理体系化、响应层级化、行动标准化的运行模式。（1）管理体系化是指各类重大突发事件发生后，实施属地管理，各级政府统一协调该辖区内事发现场应急资源和响应以及灾后恢复活动的指挥控制，在整个应急过程中指挥权完全在当地政府中，上级管辖部门只有在接到援助请求时才给与相应的增援，即使相关上级官员亲临灾害现场，一般也不负责当地的救援指挥。（2）响应层级化是指危机事件根据规模和强度分为不同的响应级别。在地方政府处理范围内，仅由地方处理。当危机的严重性超出地方处理能力时，联邦应急管理局评估鉴定后作出决策，整编联邦救援队，提供救灾物质储备，根据灾情的变化调整救灾策略，并及时做好今后的放在规划。（3）行动标准化是指在应急管理的准备、响应、处置、恢复过程中，各项行动按照既定的标准实施。从物资

庞宇：美日澳应急管理体系现状及特点

调度到信息联络乃至救援标识等都采用大众接受识别标准。事故指挥体系（ICS）是标准化运行机制中应急指挥方面的具体体现。它是一套指挥、控制和协调应变单位的工具，也是整合各单位，以达到稳定紧急状况、保护生命、财产和环境安全的一种方法。

1.3美国的应急管理法制

在美国的灾害应急管理中，通过法律来协调灾害应急管理主体间的关系，规范了政府和公共部门在灾害应急管理中的职能，保证在救灾中的秩序井然和机构的自身运转，尤其在重大事故的应急方面，美国已经形成了以联邦法、联邦条例、总统令、重要规章为主体的法律体系。“9·11事件”之后，美国陆续出台了《国土安全法》、《国土安全战略》、《国土安全第五号总统令》和《国土安全第八号总统令》等法律法令和战略文件，授予相关部门和机构必需的权力，以及相关的职权和政策方针，为国家应急准备体系规定了总体框架。此外，对应急管理体制和应急管理战略进行了较大调整，陆续开展了国土安全演练与评估项目（HSEEP）和国家演练项目（NEP）等相关项目，出台了一系列的重要规定，主要包括：国家基础设施保护预案（NIPP）、国家准备导则（NPG）、国家响应框架（NRF）。美国国土安全部于2007年9月发布了《国家准备导则》，2008年1月发布了《国家响应框架》，2008年12月修订了《国家事故管理系统》，将应急准备提升为一个涵盖预防、保护、响应和恢复各项使命的基础性工作，应急准备成为应急管理的重要前提。通过制定应急预案、相关组织、业务技能培训、资源调配演练和评估改进构成的应急准备循环，来持续提高应急准备能力。

2日本的应急管理体系

2.1日本的应急组织结构

日本采用三级制（中央———都道府县———市町村），非灾害状态下，三级政府召开防灾会议；灾害状态下，成立临时机构灾害对策本部来组织应对灾害。（1）三级政府的防灾会议———日常综合性协调决策体系。①中央防灾会议。是日本内阁中制定政策的成员之一，担任着制定应急预案和审议有关防灾等重要事务，由总理大臣担任会长，并由内阁总理大臣为首的所有内阁大臣、公共机关的国务大臣以及相关专家学者组成。②都道府县防灾会议。在都道府县层级每年召开一次防灾会议，制定并推进实施本地区的防灾预案，灾害发生时协调相关部门救灾并进行灾后恢复工作。③市町村防灾会议。比照都道府县防灾会议设置本层级的组织机构，制定市町村级别的应急预案，并在灾害发生时搜集灾害资料，做好应对工作。（2）各级灾害对策本部———灾害时指挥决策的核心机构。是为积极有效应对灾害而成立的临时性机构，分为中央灾害对策本部和地方对策本部。灾害发生或可能发生灾害时，按照灾害的规模和严重性依次从市町村到都道府县再到中央成立相应的灾害对策部。灾害对策本部具有全局指导、统一指挥的权力和指责。

2.2日本的应急管理机制

日本根据《灾害对策基本法》规定应对灾害不仅是国家的责任，社会团体以及公众都有义务参与防灾活动。日本全国应对突发公共事件的行政主体有国家、都道府县、市町村、指定的全国性公共机构等几十家与防灾有关的物流、电力、能源、宣传等部门以及地方的公共服务机构。作为防灾救灾的行政主体，将灾害应对作为社会管理的一项基本工作指责，制定相关政策、预案以及实施和适时调整更新，规定应对灾害各个执行机构（日本红十字会、日本广播协会、日本电报电话公司、日本运输公司）等的明确分工。“国家”承担着保护人民生命和财产安全的使命，在灾害组织和功能上所肩负的职责是从全局和国家层面制定战略性的应急基本预案、指导某类灾害的战术性预案以及各类灾害应对关系的预案；推进地方和公共机构防灾工作和预案的制定实施；平衡灾害应对经费支出合理化。“都道府县”和“市町村”根据本地区的实际情况拟定并实施相应的预案，实施防灾活动。

2.3日本的应急管理法制

1959年日本遭受台风袭击后，1961年出台了“防灾宪法”到几经修改的《灾害对策基本法》是当今日本应对灾害的基础法律。《灾害对策基本发》改善了过去日本防灾体制上的不足，有效实现了防灾的计划性和综合性。该法包括了明确防灾的责任（明确责任主体和灾害各阶段的责任）、推进综合性防灾行政（成立统筹各项防灾事宜的协调机关）、推进计划性的防灾行政（拟定应急预案）、提供财政援助支持、应对灾害紧急措施等。

3澳大利亚的应急管理体系

3.1澳大利亚的应急管理机构

澳大利亚联邦应急管理署（Emergency Manage-ment Australia）是国家的最高灾害管理部门。1993年1月由隶属于联邦国防部的自然灾害组织（NDO）改名而来，其主要职责包括制定全国性的灾害应急预案；与各州政府协调沟通，协助州政府在其辖区的防灾减灾工作；还代表本国政府开展海外救灾工作。此外，澳大利亚设有专门的应急管理委员会（Emergency Management Committee），联邦政府、州政府和地方政府都设立了相应的应急管理委员会。为了节约开支，一些地方级的应急管理委员会由两个或多个政府联合组建，实施跨地区的防灾减灾工

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