中国政府预算改革的目标选择

评价目前的预算改革
从根本上看，我国目前的预算改革是希望建立一种” 控制取向“的预算体系
– 在政府内部建立集中的行政控制。
通过部门预算改革将资金的分配权集中到财政部门，并将财政部 门转变成真正意义的“核心预算机构”，对各个部门进行预算控 制。 通过国库体制改革和政府采购改革使得财政部门能够在预算执行 中对各个部门的支出行为施加“外部控制”。
变化中的预算权力结构
人大预算监督：正在兴起的“钱袋子”权力
–部门预算改革以来，许多地方的人大都在加强人大 预算监督方面做了积极的探索。 –各地人大基本上都确立了一个基本的预算审查与监 督框架。第一，以部门预算作为预算审查和监督的 重点。各地人大都开始逐步地在部门预算改革的框 架内审查包括各个部门收支信息的政府预算，要求 政府提交的预算要逐步将预算外资金纳入，预算要 比较详细地进行编制，并要尽量落实到具体的项目 等。第二，确立一个人大审查政府预算的基本程序， 包括初审和大会审两个主要阶段。
变化中的预算权力结构
公民参与预算：开始开放的预算过程
– 2004年11月河北省人大财经委举行了省本级教育资金预算 草案听证会，2005年11月举行了省本级农业、水利、林业 部门预算草案听证会。这两次预算听证会的参加者不仅包 括政府综合部门的官员和有关领导，还包括社会人员、学 生家长、专家学者以及基层工作者。 – 2004年12月25日，江苏省响水县举行财政预算安排听证会， 就2005年财政预算安排听取社会各界意见，预算听证会的 参加者包括县乡机关干部代表、社区居民代表、农民代表、 中小学教师及部分人大代表、政协委员近百人。这种模式 使得公民能够在一定程度上影响预算资金的安排，被称为 “政府掌勺、群众点菜”。 – 2005年3月，浙江省温岭市新河镇将它1998年以来就一直在 采用的民主恳谈机制运用到预算领域。2006年，该镇人大 进一步完善了预算民主恳谈机制，设计了一种将预算民主 恳谈与人大代表制度相结合的机制。在预算民主垦谈中， 公民参与了人大对政府预算的审查。
– 由于部门预算改革使得政府提交给人大的预算报告包括了 比原来更加详细的预算信息，因此，它将有助于人大对政 府预算从外部进行政治控制。 – 但目前中国预算改革的重点主要是在政府内部加强行政控 制而不是立法机构对政府预算的政治控制。
西方国家的预算改革对中国预算改革的启示
一个国家在确定预算改革的重点时必须考虑特定的预算发展阶 段。 西方国家是在实行了控制取向的传统预算模式一百多年后才开 始进行预算改革，寻找更能够提高资源配置效率、管理效率和 公共责任的预算模式。 政府在能够安全地转向内部控制之前必须初步建立起外部控制， 而且它必须在拥有了健全的内部控制之后才能将处理资源和产 出的广泛的灵活性和责任交给管理者 外部控制一般都要先于内部控制，而内部控制则是管理责任的 前提 在预算制度发展的早期将改革的重点放在建立预算控制的理由 和好处是，可以帮助支出机构的管理者“养成按照规则进行管 理的习惯和实践方法”。 通过长期地实施外部控制，支出机构所面临的制度环境就会发 生变化，支出机构的管理者就会慢慢地将这些外部的预算约束 “内在化”为一种职业习惯，从而就会自动地弱化采取机会主 义行为的动机。
推进预算改革中的政治控制
加强人大预算审核的建设
– 人大预算监督的条件：一要有信息，二要有能力，三要 有政治上的意愿 – 扩大预算公开和透明度 – 预算分析的能力建设：美国国会有三个预算分析和审议 机构：
CBO（国会预算办公室）：对预算问题进行分析、预测，进行 监督、跟踪； GAO（政府问责局）：衡量和评估联邦政府开展的有关活动和 项目绩效； 国会研究机构：从事研究工作，为国会议员们提供很好的参考 资料，让他们懂得要研究的问题的根本和基础。
中国预算改革的近期目标： 建立控制取向的预算制度
从根本上看，1999年的预算改革就是要建立一种 控制取向的预算体制。当然，一种控制取向的预 算模式可能很难同时兼顾支出的绩效，也可能会 制约各个部门的创造性和灵活性。但是，对于中 国来说，这个控制阶段是不可逾越的。
– 实行控制取向的预算体制有助于累积预算信息和培养 预算分析能力。 – 实行控制取向的预算模式将有助于培养财经纪律以及 在预算领域落实法治原则 。 – 通过长期实施预算控制，支出机构所面临的制度环境 就会发生变化，管理者就会慢慢地将这些外部的预算 约束“内在化”为一种职业习惯，从而就会弱化他们 采取机会主义行为的动机。
中国预算改革的近期目标： 建立控制取向的预算制度
目前中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时 形成的现代公共预算体制，即一种控制取向的预算体制。 这种控制不仅包括在预算资金分配过程中由财政部门对各 个部门的预算行为进行控制，即在集中预算权力的基础上 制定各种标准化的程序与规则来约束各个部门的资金要求 行为，而且也包括在预算执行中由财政部门对各个支出部 门的支出行为进行外部控制，还包括由人大从外部对政府 预算进行政治控制。 总而言之，中国预算改革的当务之急是将行政控制与政治 控制引入预算过程，中国应该将预算改革的重点继续确定 在建立一种控制取向的预算模式。 目前预算改革的重点是行政控制而不是政治控制。然而， 政治控制问题对于落实预算的公共责任来说是至关重要的。 中国的预算改革应该适时地加强人大的预算监督，推进预 算民主。
1999年以来的政府预算改革
1999年中国财政改革的重点转到了支出管理。 1999年，中国启动了预算改革。这一改革的目 标是重新构造预算编制和执行过程
– 部门预算改革，即强调政府预算以部门为基础进行 编制，部门的预算必须包括它所有的收入和支出等。 – 国库集中收付体制改革，即建立一个以单一账户为 核心的集中型国库管理体制。 – 政府采购，即建立一个集中而且透明的政府采购体 制。 – 收支两条线改革，即将具有收费处罚权利的部门的 收入与支出分离。
1999年以前，我国政府预算缺乏有效地控 制
– 缺乏有效的行政控制：存在多个核心预算机构， 预算权力分散 – 缺乏有效的外部控制：人大对预算的监督审查 流于形式
1999年以前的预算改革的重点在于收入控 制，强调财政的收入汲取能力，很少关注 产出绩效。
– 以收定支
多个“核心预算机构”
在省级层面，除了财政部门，通常还有其他的 部门拥有一定数量的财政资金的分配权，如计 划委员会（基本建设支出）、经贸委（国有企 业技术改造基金）、科技厅（科技三项资金） 等。 换言之，在我国的省级预算中，存在多个“核 心预算机构”，财政部门作为核心预算机构的 地位非常不明确。
变化中的预算权力结构
财政部门：正在发展中的核心预算机构
– 部门预算改革也从另一方面限制甚至在一定程度上取 消了财政部门原来拥有的自由裁量权。部门预算改革 强调以部门为基础编制预算，在编制政府预算时必须 编制各个部门的预算，提交给人大审查批准的政府预 算必须包括部门预算。在这种模式下，人大批准政府 预算后就批准了各个部门的预算。一旦预算被人大批 准后，每年财政部门应该给各个部门多少拨款就一清 二楚，财政部门不能不给。而且，在预算批复后，各 个部门还要编制用款计划，什么时候给多少也被明确 下来。正是在这个意义上，部门预算改革实质上也是 “革财政部门的命”。
审计部门对人大负责 政府预算向社会公开，让整个社会力量进行分析和 审议。
中国预算改革的远期目标：新绩效 预算
新绩效 预算
预算信 息与分 析能力
财经 纪律
法治 原则
预算 透明
支持 绩效 的环境
政治控制/ 行政控制
中国预算改革的远期目标：新绩 效预算
目前，中国预算仍不具备实行新绩效预算 的各种条件
– 缺乏必需的预算信息和预算分析能力 – 缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境 – 缺乏预算透明度，难以落实结果责任 – 财经纪律松弛、法治原则仍未确立，难以落实 结果责任
1999年以来预算改革的重点
部门预 国库制 政府采 算改革 度改革 购改革 配置效率（行政控制） ＋＋ 管理效率（行政控制） 公共责任（政治控制） ＋ ＋＋ ＋＋ ＋ 人大预 算监督
注释：+ 预算改革有所涉及但仍不是重点，++ 预算改革最 为关注
三个Leabharlann Baidu面的预算改革
政府技术层面的预算改革 人大政治层面和技术层面的预算改革 基层参与式的预算改革
中国预算改革的远期目标：新绩 效预算
基于现有条件，逐步建立和完善实行新绩 效预算的环境
– 完善控制取向的改革，尤其是政治控制改革 – 提高信息分析能力和指标体系的建设 – 逐步进行部分绩效合同试验
变化中的预算权力结构
“财政部门领导下的分管领导体制”：政治家的权力开始受 到制约
– 部门预算改革以前，各个领导“批条子”、“打招呼”影响财 政部门资金分配是中国预算过程存在的一个非常独特的现象 。 同时，由于缺乏部门预算，在年初许多资金都未落实到部门和 具体的项目，也为各个领导频繁介入资金分配创造了条件。 – 由于部门预算强调先有项目才有预算，强调细编预算并将资金 落实到具体项目，那么，即使有些部门的支出要求已经获得了 分管领导的支持，部门在向财政部门要钱时必须将支出要求具 体到项目并为项目的合理性进行辩护，而不能再像以前那样先 要钱再考虑项目甚至没有任何项目就将钱花掉。由于部门预算 强调加强专项经费的管理，并设置了专门的项目申请和审批程 序，财政部门甚至开始抵制一些分管领导批准的“不合理”的 支出。最后，由于部门预算在年初已经将绝大部分资金落实到 部门和具体项目，这也大大地缩减了领导可以灵活使用的资金。
变化中的预算权力结构
财政部门：正在发展中的核心预算机构
– 部门预算改革从根本上重构了财政部门和各个 部门之间的预算关系，将预算权力逐渐从各个 部门集中到财政部门。由于部门预算改革强调 综合预算，部门控制的预算外资金开始被逐渐 纳入财政部门控制的预算程序。同时，部门预 算改革强调“先有项目才有预算，先有预算才 有支出”，并且越来越强调细编预算，这就逐 渐地取消了部门的资金二次分配权。
第四讲 中国政府预算改革的目标选择
思想决定行动，行动形成习惯，习惯影响 性格，性格决定命运。 理论指导改革，改革形成规矩，规矩影响 制度，制度决定存亡。
核心问题
中国目前的预算环境处于什么阶段? 中国政府预算改革的近期目标是什么? 中国政府预算改革的远期目标是什么?
1999年以前中国政府预算环境