北京市构建政府绩效管理制度体系研究

北京市构建政府绩效管理制度体系研究任 毅1，2 , 张国兴1（1.北京市人民政府绩效管理办公室,北京 100101；2.北京林业大学 经济管理学院,北京 100083）【摘 要】深入探索并推行政府绩效管理对于深化行政管理体制改革、建设人民满意政府具有重要意义。

本文通过研究政府绩效管理相关理论与实践，探寻政府绩效管理的内在规律，并基于北京市推行绩效管理工作所取得的经验和成效，尝试提出了以指标评价、组织管理、运行监控、公众评价、创新发展为核心的“五位一体”的绩效管理制度体系，并进一步从科学化、民主化、法制化的视角阐述了政府绩效管理的发展路径。

【关键词】北京；政府；绩效管理；制度【中图分类号】 D035.5 【文献标识码】A 【文章编号】1008 —7222（2013）02 —0013 —06一、研究背景政府绩效又被称为“政府生产力”、“公共生产力”、“政府业绩”等，学者格里泽（Grizzle）认为政府绩效是一个多维度的概念，它包括效率（将成本与直接产出相关联）、成本 — 收益（将成本与收益或影响相关联）、服务提供的质量与公正性、政府财政稳定性和政府政策的一致性。

美国国家会计署（GAO）将政府绩效的内涵概括为生产力（productivity）、效益（effectiveness）、质量（quality）和合时性（timeliness）四个方面。

国内学者范柏乃认为，“政府绩效是指政府在一定时期内履行公共责任和实施公共管理过程中所表现出的能力和实现的综合管理效果，集中表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效”。

博弈论框架之下，政府绩效可以定义为一个多方参与的多重博弈所产生的均衡结果（包国宪，2010）。

综上，“政府绩效”是一个复合概念，“效率、效益、质量、效果”被视为政府绩效的基本要义（王玉明，2008）。

政府绩效有广义和狭义之分，广义绩效不仅仅涵盖政府的行政结果与行政投入之比,还包括公民满意度和地方发展战略机制等重要方面，一个国家或地区的发展水平与政府绩效直接相关。

20 世纪 90 年代以来，我国陆续有四川、杭州、深圳、重庆、福建、辽宁、江苏、广西等20多个省（区、市）从各自实际出发，积极开展不同形式的政府绩效管理探索与实践，积累了宝贵经验，取得了一定成效。

从实施情况看，政府绩效管理可以有效发挥作为工作开展的“指挥棒”、绩效改进的“风向标”、决策落实的“推进器”、公众评价的“参照系”、查找不足的“体检表”的作用。

自 2008 年党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，第一次在中央层面提出收稿日期：2013 — 05 — 03作者简介：任毅（1982 — ），男，北京市人，北京林业大学经济管理学院2013级博士研究生，北京市人民政府绩效管理办公室干部；张国兴（1964 — ），男，江苏省人，北京市人民政府绩效管理办公室副主任、绩效考评处处长。

“推行政府绩效管理”以来，政府绩效管理在我国得到长足发展，获得了广泛认可和支持。

2011 年，国务院决定在北京等 8 个省（区、市）和 6 个部委开展政府绩效管理工作试点；2012 年，党的十八大报告再次提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推行政府绩效管理”；2013 年发布的国务院工作规则明确要求“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”。

深化政府绩效管理已成为当前及今后一个时期推进行政管理体制改革、推动和保障科学发展的一个重要举措。

二、北京构建政府绩效管理体系的实践特点（一）后工业阶段的北京对政府绩效管理体系提出了更高要求以北京市为代表的我国东部发达省市，已进入转变经济发展方式持久攻坚、城市（区域）建设管理精细化、社会管理与服务创新发展、文化建设全面加强、高度重视人与自然和谐发展的全新阶段。

2012 年，首都经济总量已突破 1.7 万亿元（见图1），人均GDP达到 1.38 万美元，第三产业占GDP比重达76.4%（见表1），按照世行标准，经济水平已接近富裕国家水平；民生保障投入不断加大，社会福利正在逐步从补缺型向适度普惠型转变；城市建设日新月异，枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系已基本形成，社会建设和服务管理开创崭新局面。

与此同时，也面临着政府发展理念和工作方式亟待创新，城市（区域）综合实力仍需增强，公众对民生环境、服务型政府建设和转变机关作风要求更加迫切，“十二五”规划、城市功能区划等政府重大决策待建机制确保落实等现实挑战。

迫切需要以政府绩效管理为重要抓手和保障措施，督促各级政府正确高效履职，持续增强公信力和执行力，实现传统政府的现代化转型，更好地为经济社会发展服务。

（二）总结试点经验，探索大城市政府绩效管理制度模式北京市作为国务院政府绩效管理部际联席会议确定的试点省市之一。

2007 年以来，以政府绩效管理核心思想为指导，吸收借鉴“4E”理论、平衡计分卡、战略管理和输入输出理论等，研究设计了“三效一创”政府绩效管理模式，对市级机关从“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”、对区县政府从“战略绩效、行政效能、服务效果、创新发展”四个方面入手，构建了包含战略目标（绩效任务）管理，公众满意度评价，主管领导和服务对象评价，监察、财政、审计、法制等职能部门（或其他专项考评部门）评价为主体框架的全方位绩效管理模式。

这一模式从明晰考评指标入手，引入多元评价，突出全程管理，注重结果反馈和绩效整改，有效促进了政府部门作风转变和绩效提升，公众对政府工作满意度逐年提高。

（三）政府绩效管理的实践要求推进理论创新全面推行政府绩效管理，基础在于探索并构建政府绩效管理制度体系，通过不断地修正和推广应用，有助于发展出一套富有中国特色的政府绩效管理模式。

运用实证分析、规范分析相结合的方法，设计评价指标体系，可以将政府能力提升和职能转变更加紧密地结合起来，充分发挥“指挥棒”的作用；探索形成运行监控体系，有利于将政府管理体制改革的宏观战略、规划实施与结果评价有机地结合起来，有力推进政府管理体制改革和公共服务型政府建设；建立公众评价体系，可以在客观上引导政府树立以公图1 2006-2012年北京地区生产总值及增速2006—2012年北京地区生产总值及增速共服务为中心的绩效观，提高公共服务质量，促进公共部门运行向更加公开、透明、节约和高效的方向转变；优化创新发展体系，有助于深化政府体制改革与政府绩效管理理论的研究，进一步指引公共部门绩效管理在理论和实践方面科学发展。

三、北京市政府绩效管理制度体系构建政府绩效管理本质上是一种以绩效为导向，以提高公共资源使用效能和完善公共责任机制为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准，适应经济市场化、政治民主化和社会信息化发展要求的新型政府管理模式，是几十年来新公共管理和政府再造运动的核心内容。

作为当代政府管理“最有效的工具”（周志忍，2009），它通过建立一套科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，对政府及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果实行综合考核评价，并依据考评结果实施激励和惩戒，可以有效推动政府改进工作、降低行政成本、提高效能。

作为系统工程，它是为提高政府绩效（实现所期望的结果）而实施的管理，即公共机构领导人积极的、有意识的系统化努力，以便向社会、外部、公民提供更多、更好的结果（周志忍，2009）。

作为一个过程，它是一个由相互补充的若干环节构成的动态过程（美国审计署，1997），表现为“任务制定—过程管理—考核评价—结果运用（绩效反馈）—绩效提升”的闭合循环。

作为一种创新手段，它强化了政府内部的共识管理、民主管理、参与管理、团队精神塑造、组织建设与发展等。

政府绩效管理必然是基于指标评价、组织管理、运行监控、公众评价和创新发展五方面关键要素的制度体系。

基于政府绩效管理基本理论和北京市的实践情况，本文构建起北京市政府绩效管理制度体系（见图 2）。

表1 2002-2012年北京地区三次产业结构及占GDP比重图2 北京市“五位一体”政府绩效管理制度体系四、北京市政府绩效管理制度体系的推进思路（一）以公共价值为基础，突出顶层设计，构建导向清晰、层次分明的绩效管理指标体系评价指标体系处于绩效管理全过程的核心地位，其价值追求从战略与全局角度影响和制约着政府绩效管理各个方面，它最终回答“建设一个什么样的政府”的问题。

在研究设计过程中，要注意把握“系统完备、简便易行、注重落实、持续提升”的绩效理念，突出绩效指标与战略目标统一、重点突出与全面管理兼顾、强化履职与改革创新并重。

指标体系总体框架根据政府职责和阶段性发展目标进行设计，在一定时期内应保持相对稳定；具体任务可根据每年党中央、国务院和地区（或部门）中心工作、重大决策、重点任务、功能定位进行差异化设置或动态调整；关注公众最现实、最紧迫的需求，及时将其纳入年度绩效任务；同步对考评指标进行隶属度、相关性和辨别力分析，科学赋予各项考评内容权重，并通过与各级政府、各部门签订详细的绩效协议加以落实。

绩效协议以任务书的形式体现，内容设置把握SMART原则，力求绩效目标量化、清晰、可比较、有挑战且可实现，注意限定时间要求、责任主体和关键绩效指标（KPI），为标准化考评奠定基础。

（二）以强化统筹协调为牵引，注重制度管理，构建领导有力、运行有序的绩效管理组织体系绩效管理的目的在于把方向、促落实、防偏差，实现约束管理，完善的领导体制是实现绩效控制的保证。

要结合地区（或部门）现有绩效管理工作的基础，建立相关政府绩效管理议事协调机构（如联席会议或领导小组等），明晰工作职责，完善工作制度，逐步形成“领导小组统筹协调、成员单位分工协作、责任单位狠抓落实”的管理组织网络。

相应地，成立绩效管理办公室和绩效管理监察部门，承担领导小组日常工作和绩效监察职能，致力于打造决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的绩效管理工作体制；制定并切实落实季度会商、分析研判、进度报告、实地查验、专项督办等绩效管理专项制度，督促责任单位及时将工作过程中的文件、台账、图片或影像资料记录整理在案，留下过程“痕迹”，方便绩效认定和信息采集。

（三）以优化流程为抓手，注重绩效沟通，构建循环闭合、科学高效的绩效管理运行体系政府绩效管理对过程和结果同等关注，严密顺畅的运行体系是做好绩效管理工作的关键。

把握“做精绩效任务、做严过程管理、做优多元评价、做实反馈整改”的思路，持续优化绩效管理工作流程。

以一个完整的绩效管理年度为例，年初制定印发《政府绩效管理任务书》和《考评细则》，明确年度绩效任务和相应的考评规则；建立并完善绩效信息管理系统，严格过程监控，加强信息沟通，分类分层开展察访核验和集中检查，提高工作效率，追求工作实效；年终做好统筹，组织开展 360 度全覆盖的评价和反馈，为地区（或部门）年度工作进行“诊断”，在形成考评分值的同时，围绕考评指标撰写全面、详尽的绩效报告，并提出整改措施；推行绩效整改，建立绩效管理联合监督检查制度，将反馈报告中明确的整改内容列为下一年度绩效任务，持续跟踪并对整改效果进行公众再评价，督促绩效提升，实现绩效管理工作循环联动、规范运转。