安徽城镇化发展调研报告

安徽城镇化发展调研报告安徽省发展改革委调研组（2007年7月30日）安徽向东紧临长江三角洲地区，西接中原腹地，又是华北与华南的过渡带，地理地貌和气候人文兼有南北特征。

其城镇化发展及其健康与否，在全国有较强的典型意义。

作为全国城镇化健康发展的一个调研地区，我们对部分市、县和中心镇进行了实地调研，并召开了建设、公安、国土、劳动和社保等部门参加的城镇化健康发展座谈会，在此基础上形成本报告。

现报告如下。

一、安徽城镇化发展主要成就和特点1、城镇化快速推进，城镇经济实力明显增强，“十五”以来，全省城镇化走上快速健康发展轨道，城镇化水平由2000年的28%提高到2006年的37.1%，平均每年保持1.52个百分点的增速，成为建国以来城镇化发展最快时期。

其中“十五”期间就有400多万农业人口变为城市居民。

在城镇化较快发展的同时，城镇经济也保持了持续快速发展的势头。

其中作为城镇经济主体部分的城市经济增长强劲，占全省经济的比重持续提高。

“十五”末，占全省陆域面积0.89%的城市建成区容纳了全省30％以上的人口生活、工作，产出巨大的土地利用效益。

2005年竞争力在全国居前200名的地级城市，我省有14个进入全国前200位，其中合肥、芜湖、马鞍山３市连续四年均进入全国百强。

2、城镇规模等级和城镇职能较为合理2006年末，安徽户籍人口6593.5万人，城镇1026个，其中设市城市22个，县城56个，其他建制镇948个。

从城镇规模等级来看，目前我省50万以上的大城市有5个，10万至50万的中小城市有17个，绝大多数县城非农人口多在2万至10万之间，建制镇非农人口多在2万人以下。

大城市、中小城市、县城、建制镇个数比大致是1：3.4：11.2：183，城镇规模等级序列呈“金字塔”式的分布，结构较为合理。

从城镇职能上看，我省城镇职能分工较为明确。

其中，省会合肥为全省中心城市，为省级城镇体系核心；芜湖、蚌埠是沿江、沿淮区域性中心城市，为省级城镇次核心；两淮、马鞍山、铜陵中分别是以煤炭、钢铁、有色金属为主要工业产业特色明显的工矿城市，黄山是著名风景旅游城市，加上其它省辖市，构成了省级城镇体系骨干；其余设市城市及县城可作为省级城镇体系纽带；众多建制镇则可作为省级城镇体系的基础。

3、“自上而下”与“自下而上”共同推动了城镇化发展80年代以前，安徽省的城镇化同全国绝大多数地区一样是“自上而下”的发展模式。

80年代以来，随着经济体制改革的逐步深入，民间发动型的“自下而上”的发展模式在城镇化中显示出重要的作用，并日益成为我省省城镇化加速发展的基本动力。

由于“自下而上”模式缺乏政府宏观指导，遍地开花式的农村城镇化浪费了大量资源，过于分散的小城镇对农村人口吸引力也不强，使安徽省城镇化推进的速度依然缓慢。

90年代中期以后，在对“自下而上”发展模式反思的基础上，安徽省城镇化模式转变为“自上而下”与“自下而上”共同发展的城镇化格局，呈现出由政府积极主导与地区自发增长相结合的特征。

4、城镇规划工作得到加强，围绕“两群一圈”形成城镇空间发展的新格局近年来，我省认真实施《安徽省城镇体系规划》，抓好城镇密集地区城镇群或城镇带规划，加快市、县域城镇体系和总体规划编制工作，加强城市详细规划和专业规划编制工作。

全省22个设市城市全部开展到2020年总体规划修编工作，56个县城到2020年总体规划修编已完成90%以上。

城镇规划中更加注重城乡协调和区域统筹，进一步明确到2020年全省城镇化与城镇发展目标，优化省域城镇空间格局和城镇片区产业分工协作，加强区域基础设施共建共享。

在空间发展策略上，安徽目前实施中心城市带动战略，全面推进城市群（圈）规划与建设，打造跨越式发展的战略支点。

未来我省城镇空间布局主要依托沿江、沿淮城市群和省会经济圈这“两群一圈”展开。

5、城乡一体化发展初见端倪在城市的拓展和乡村城镇化的双向作用下，“两群一圈”的一些城镇密集区发展呈现出产品、资本和劳动力在城乡之间加快流动，生产力在城乡之间逐渐合理布局，城市建成区不断向外扩张，密集区中的小城镇和集镇不断壮大，城镇密集区中的乡村地区也逐步开始城镇化的良好势头。

芜湖市坚持城乡一体化发展理念，加强中心城市、副中心城市、中心镇和中心村四级结构体系建设，构建组团式城市发展格局，做出了有益的探索。

总体上看，我省城镇密集区中城市和乡村在政治、经济、人口、文化、空间等方面的发展得到进一步统筹与协调。

6、城镇基础设施不断完善，人民生活水平进一步提高“十五”以来，城镇基础设施建设不断完善。

城镇供水、供气、供电、通讯、污水处理能力进一步增强，一批道路、机场等城市基础设施相继建成。

2005年底，城市建成区面积1260.35平方公里，比2000年增加374.35平方公里；城市人均住房建筑面积达到19.90平方米，比2000年的14.76平方米增加5.14平方米；城市道路总长达到7985.47公里，比2000年增加2031.47公里；城市绿地面积达到41896公顷，比2000年增加9044公顷;城市自来水普及率达到90.52%。

随着城市基础设施的不断完善，城市功能和竞争力得到增强，促进了经济的持续增长和人民生活水平的进一步提高。

2006年全年城镇居民人均可支配收入9771.1元，比上年增长13.8%，增幅居中部六省第一，为近10年最好水平。

7、城镇化有关政策措施落实较好，政策导向作用显著为加快城镇化的发展，安徽制定了一系列的有关人口迁移、土地利用、社会保障、投融资、组织领导等方面的政策措施。

各地、各部门还相应制定了有关的配套办法，大大促进了我省的城镇化步伐。

省政府办公厅于2001年4月下发《关于调整部分中心建制镇的通知》明确调整后的中心建制镇数量为200个；省公安厅于2001年6月下发了《关于进一步改进户籍管理推进城镇化进程的意见》，规定凡在改革实施范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，可根据本人意愿登记城镇常住户口；进一步放宽引进人才户口迁移管理限制，全面实行在城市投资、兴办实业、购买商品房人员登记户口的政策等，对于促进人口向城镇集聚发挥了重要的作用。

2003年9月印发《关于做好全省乡镇区划调整工作的通知》掀起了我省新一轮乡镇区划调整的序幕，有力地推进了安徽的城镇化发展。

二、安徽城镇化发展中存在的主要问题及原因1、城镇整体发展水平不高、不平衡，中心城市总体竞争力较弱全省城镇发展整体水平不高。

主要表现在：城市人口规模不大。

除合肥外，还没有非农业人口200万以上的大城市，其它各级城市和建制镇人口规模也明显偏小；城市首位度很低，一般省份首位城市与次位城市人口之比为２，而安徽省这个指标不到1.6；城镇劳动力素质不强。

2005年，我省平均每万人口中大学生只有90.42，劳动力素质低必将影响我省服务业劳动生产率的提高和服务业的进一步发展，而城镇化又与服务业密不可分，这就制约了我省城镇化的发展。

不仅如此，我省城镇化地域反差较大，沿江城市群的马芜铜地区及省会合肥是城镇化水平较高区域，但安庆、滁州、巢湖、阜阳、六安等后撤区并市的地区城镇化水平靠后，与先进地区最多相差约20个百分点。

安徽各级中心城市与周边相比竞争力普遍偏弱，东部城市竞争力明显不如与江浙接壤的兄弟城市，处在东北部的淮北、宿州的竞争力不如山东南部城市，西北部的阜阳、亳州市竞争力不如河南东部城市，其直接后果就是安徽城镇的发展腹地受到挤压，难以集聚到更多的要素资源。

从中心城市的带动力来看，即使是作为省域中心和省会城市的合肥市，也面临着对全省、周边地区聚集、辐射能力亟待提升的问题，而芜湖市则仅是皖江一线的区域性中心城市，辐射能力也不强。

2、各级城镇经济中心职能有待进一步加强安徽省城镇职能结构中综合经济实力较强城市只有3个，其它各地行政中心和资源单一性工矿城市（4个）有14个。

工矿城市经济职能单一，不具备发展成为区域经济中心的条件。

即使是相对处于全省城镇体系核心和次核心地位的合肥、芜湖和蚌埠三个综合性城市，其城市行政中心职能也要大于经济中心职能，对全省经济的带动力不强，其它诸如阜阳、宿州、巢湖、宣城、池州等城市工业职能更显薄弱。

小城镇发展囿于规模、产业聚集、建设成本等因素，其经济职能也难以充分发挥。

3、城市之间的联动效应不突出，培育城镇群的任务相当艰巨目前，合巢芜、马芜铜一线已经形成城镇集群式发展，蚌埠、淮南、淮北、宿州初步形成城镇群，但其它多数地级城市与周边的县城经济联系不够密切，分工协作关系尚没有建立起来。

总体上看，城市与城市之间、县城与县城之间的竞争性大于合作性，联动效应较弱，迫切需要从区域经济统筹协调发展的高度，通过产业特色、布局形态、文化理念等方面的塑造，加快调整城市功能定位，构建集群发展、互补互动城镇新体系。

4、城镇化功能不完善、质量不高我省不少城镇功能与工业化的快速推进和人们生活水平的迅速提高还不适应。

很多县城及其以下的城镇总体外观仍是“一条街、一个集市、几幢机关办公楼”，部分中小城市也仅是“低层次”的政府驻地和人口相对集中的地方。

城镇作为凝聚生产要素、实现规模经济、转变生活方式的功能还没有得到很好的发挥。

城镇的环境质量、文化品位、社区建设以及城市品牌、形象等未得到应有的重视和体现，无论是城镇管理者还是居民，都没有在意识上实现从“县”到“市”、从“乡”到“镇”的根本性转变。

5、城镇建设资金不足，小城镇缺乏必要的规划和引导目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力。

以我省铜陵为例，工业在经济中比重接近60%，财政收入上缴也接近60%，可用财力有限。

安徽县及县以下地方财政则更加困难，多数仅够维持正常运转，难以挤出资金支持小城镇建设。

此外，一些地方挪用国家和省、市规定收缴的小城镇建设资金，一些本该返还用于建设小城镇的资金如土地出让金、市场管理费等不能全额返还，严重影响城镇的正常维护。

有的镇在小城镇建设中还欠下沉重的债务。

我省目前只有少数镇开展了城镇规划。

而且，各镇的城建管理机构尚不完善，城镇管理工作远跟不上发展形势，结果带来了一系列社会问题，突出表现在：有些城镇建设无序蔓延、布局散乱，公共服务设施缺乏；用地矛盾突出，存在与农民争地现象；城镇缺乏必要的功能分区，缺乏特色；农民特别是失地农民的社会保障问题没有很好解决。

6、城镇化制度安排不适应城镇化的要求在城镇化进程中，一些制度安排不完全适应城镇化的要求。

如，原有的户籍制度较大地限制了人口的合理流动；城镇缺乏社会保障制度，农民对进城望而却步；土地管理制度不利于土地资源的合理利用，农村土地流转制度没有根本性的突破；资本市场发育不良制约了城镇规模的扩大和城镇综合服务功能完善；城镇产业发展政策定位不准，一些城镇职能雷同；管理体制改革滞后等。

这些制度都与城镇化所要求的城乡产业结构升级和要素聚集不匹配，造成了一系列结构性、体制性和政策性失衡，阻碍了城乡统筹发展和城镇化进程。