浅议立法权限划分

浅议立法权限划分第十三组：王亚文（40801040）郭衍丽（40801032）李阳（40801010）浅议立法权限划分【摘要】立法权限划分直接关系到国家法制体系的统一、中央与地方、地方与地方之间关系的处理以及法制建设的成败。

本文将在简析立法权限的有关知识基础上，结合中外部分国家立法权限划分的现状总结立法权限划分的一些特点及完善我国立法权限划分的方法。

【关键词】立法权立法权限划分一、立法权限划分的概念在立法权的具体运用过程中，即在一国的立法活动中，各个立法主体运用立法职权的范围和限制是不同的，这便产生了立法权限划分的问题。

本文所讨论的立法权限，是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。

对立法权限进行划分，主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制订的规范性法律文件的效力等级等。

二、立法权限划分的意义立法权固然是一种特别重要的国家权力，却不是也不能是没有范围、没有限制的。

明确国家立法权限划分的意义主要有:第一，有助于防止专制擅权。

立法权作为特别重要的国家权力，范围如不明确、不确定，就可能甚至必然出现专制擅权的局面。

第二，有助于立法者明确立法的任务和目标，为立法者进行立法活动提供范围上的准绳、标准，不至做出超出自己权限范围的事。

第三，有助于使立法者尽职尽责，促进立法者对自己权限范围内的事尽心尽力去做，也有防止不尽职守的作用。

第四，有助于监督立法活动。

第五，有助于完善立法制度，实现立法的制度化、科学化。

关于立法权限划分的价值和必要性，西方学者有系统论述，其中洛克的见解颇具典型性。

洛克认为，立法权虽然是一国最高权力，但是：其一，立法权不是也不可能是专断的权力。

因为立法权是社会的各个成员交给作为立法者的那些人或议会行使的联合权力，它不能大于委托者曾享有的和委托给社会的权力。

社会的各个成员把权力交给社会，目的就是为使自己的生命、财产获得更大的保障。

作为社会成员委托权而存在的立法权，对人民的生命和财产无论如何不应当是绝对的、专断的权力。

其二，掌握立法权的机关，不能以临时专断的命令来统治，而应以正式公布的有效的法来进行统治。

这些法除了为人民谋福利这一最终目的外不应当再有其他目的。

这样，一方面可以使人民知道他们的责任并在法的范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们的适当的范围内，不至为他们手中的权力所诱惑而用这些权力来达到自己的目的。

如果将立法权给与一人或少数人，又没有对他们的权力加以限制，使他们可以根据心血来潮或无人知晓、毫无拘束的意志而发布苛刻和放肆的命令，来迫使人们服从，那么人类就处在比自然状态还要坏得多的状况中。

其三，立法机关也不能把立法权让给任何其他人，当人民发现立法行为和他们的委托相抵触时，人民人享有最高权力来罢免或更换立法机关。

①三、立法权限划分的模式和方法（一）立法权限划分的模式中央议会机关与行政机关横向划分立法权限的问题源于自由资本主义向垄断资本主义发展而导致的社会变迁，社会生活的复杂性和易变性促使传统的立法权和行政权关系发生变化，而出现了行政机关享有部分立法职权现象。

各国在处理中央立法机关和行政机关立法权限问题上，没有一个完全统一的模式，行政机关主要是通过一定方式的授权而获得一定的立法职权，根据授权依据不同，便有不同的划分模式。

一是行政机关依据宪法而获得立法职权，这种职权通常被称作是行政机关固有的立法职权，宪法授予行政机关立法职权，便会直接涉及立法机关与行政机关在立法事项上的权限划分问题。

二是行政机关依据授权法而获得立法职权，其立法权限便由授权法加以规定。

按照分权原则，行政机关所获得的立法职权都是由特定的主体通过一定的方式和程序委任的。

在立法权限划分体制中，中央与地方立法权限通常是一国宪政制度中的重要内容，各国中央与地方立法权限划分大致有以下几种典型模式。

②1.中央集权模式。

此模式是指国家作为一个政治整体，一切立法权都为中央政权所有，中央政权所制定的法律在全国范围内生效。

2.地方分权模式。

此种模式是指国家作为一个政治整体，中央不能行使立法职权，一切立法权由地方所有，但地方制定的法律只在该地方范围内生效。

3.集权分权模式。

此种模式是指在一国中，立法权主要由中央行使，但在一定限度和条件下，地方享有某些中央政权授予的地方立法权。

4.分权集权模式。

此种模式是在一国中，立法权主要由地方政权行使或者由地方和中央共同行使，在有些事项上是地方立法为主，有些事项上则以中央立法为主，其主要特征表现为分权比重相对大于集权。

（二）立法权限划分的方法纵观世界各国的立法经验，对立法权限的确定，较多采用列举与概括相结合的方式。

具体来说，有以下几种方法：一是确定中央的专属立法权范围。

中央的立法权一般是涉及到全国性的、对内或对外的重大事项的立法权。

二是地方专属立法权范围。

地方专属立法权一般是只涉及地方管理等方面事项的立法权，这种权力通常不得影响中央的立法权，也不得危害其他地方的立法权，且往往只在本行政地域内有效。

三是中央和地方共有的立法权。

在国家立法权限中，尽管存在中央专有或地方专有的立法权，但是也可能存在法律规定既可由中央也可由地方行使的一部分权力，即中央和地方共有的立法权。

关于共有立法权的行使，一般是实行中央优越的原则，即在共有立法权的范围内，如果中央尚未立法，地方可以立法；中央已有立法的，地方不得重复立法；地方先立法，中央后立法的，取消地方立法。

四是剩余立法权范围的确定。

由于立法权限划分中，无论立法机关如何努力，都不可能穷尽所有的立法事项，总会存在某些剩余的立法权范围。

为了弥补这方面的不足，各个国家一般都对剩余立法权范围作了规定。

实行剩余立法权归地方的较多，如奥地利、美国。

当然也有国家规定剩余立法权归中央的，①洛克：《政府论》（下），商务印书馆，1983年重印本，第83-89页。

②参见吴大英、任匀正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第272-274页。

如印度。

当前各国就是围绕着这四类立法权限范围或四类中的几类，界定列举与概括的方式对本国立法权限进行界定。

其中有国家采用“两分法”，即将中央立法权限用列举的方式确定（如美国，德国等），地方立法权限则采用概括式保留的方法确定（如美国），其中也有的国家对地方立法权限采取列举加概括保留的方式，即列举若干事项，再概括规定未尽事项（如意大利）。

另外有的国家采用“三分法”，即对中央专属立法权限、地方专属立法权限和中央，地方共有的立法权限三者中的两者用列举的方式确定，而对剩余一方面的权限范围作概括性规定。

四、主要西方国家立法权限划分制度立法权限划分主要涉及到横向和纵向两个方面，横向上即中央议会机关与行政机关立法权限划分，纵向上即中央与地方立法权限划分。

下面将从这两方面简要分析部分国家立法权限划分的现状。

（一）代议机关与行政机关立法权限划分1.英国在英国严格奉行议会主权原则，议会处于至上和万能的地位，虽然英国议会是无所不能的，但由于英国的分权制度并非十分严格，因而议会可以在任何时候将有关任何事务的立法权授予任何机构，也可以收回自己已授出的权力。

也正因为如此，英国立法和行政两种权力界限不甚明确，行政机关的立法权限由议会法律的具体授权而定，即委任立法。

一般对立法权限没有明确的范围，只要是委任立法都具有法律同等效力。

但委任立法所能取得议会立法的效力是具备一定条件的，这些条件可以归结为实体条件和程序条件两个方面。

就实体条件而言，被委任机关的立法必须在授权法规定的范围内，必须符合授权法所规定的目的，必须在委任机关的权限内颁行。

就程序条件而言，被委任机关履行了咨询有关机关意见，调查和听证的法定义务；被委任机关经过了公布的法定步骤以及向议会备案批准手续；委任立法的形式符合授权法要求。

①2..美国在美国虽然在形式上严格奉行三权分立与制衡原则，但实际上还是接受了立法权授予政府的做法，逐步认同了由现代社会管理需要而导致的授权立法的合法性，在承认行政立法的同时，十分强调对授权立法的严格限制。

由于联邦宪法规定全部立法权属于国会，行政机关行使的立法权力只能由国会委任，因此美国行政机关所制定的具有约束力的法规几乎全是委任立法。

②这种立法权和国会的立法权不同，它从属于国会的二级立法权。

所以，行政机关所制定的行政法规不能违反宪法和国会制定的法律，并且要符合法律授权的目的和适当的程序。

3.法国法国在议会立法和行政立法方面的权限划分比较明确而具体，由宪法划分议会的立法权和行政机关的制定法规权，在宪法所划定的议会立法权之外的事项，可以由行政机关制定法规，即行政机关有权进行自主性立法。

在法国现行的第五共和国的宪政体制下，议会不再是唯一的立法机构，其立法权受到较大限制，行政机关则具有了较为广泛的立法权限，即国家立法权限由制定法律的权力和制定①马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第76-77页。

②王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第352页。

条例的权力构成，前者由国家议会行使，后者为中央行政机关行使。

二者之间立法权限划分采取方式是以宪法明确列举议会的立法事项，宪法列举之外的一切事项则属于中央行政机关制定条例的权限范围。

4.德国根据《德意志联邦共和国基本法》的规定，德国的立法体制主要是联邦与州的分权，国家立法权主要集中在联邦议会，以保证国家法制的统一。

德国的中央行政机关没有固有的立法权限，其立法职权的行使主要是通过两种方式：第一种是由联邦政府起草提出法案参与议会立法；第二种是被授权而进行一定的行政立法。

这种授权立法的限制相当严格，授权的法律必须规定授权的内容、目的和范围，在命令中必须申明这种法律基础。

这种性质的授权立法既得到《德意志联邦共和国基本法》的认可又受到《德意志联邦共和国基本法》的严格限制，其结果是既适应了现代社会管理对行政法的客观需要，又设计了防止行政政权滥用以及国会以概括方式授权而逃避立法责任的立法权限划分制度。

5.日本在日本按照《日本国宪法》确立的“国民主权”原则，国家的一切权力属于国民，国会是最高国家权力机关，是国家唯一的立法机关，国会的立法范围和立法事项都不应受到任何限制，法案除宪法有特别者规定外，经两议院通过即成为法律。

但《日本国宪法》在列举日本内阁的职权内容时明确规定内阁为执行本宪法和活动，有权制定政令，但没有法律的授权，政令中不得制定罚则。

这一规定表明宪法承认行政立法权的存在，但要受到限制。

日本宪法和法律虽然对行政立法的限制非常严格，但内阁对于国会立法还享有广泛的议案提案权，从而使行政参与立法得到强化，国会的立法职权则相对缩小。