浅议立法权限划分

浅议立法权限划分

第十三组：王亚文（40801040）

郭衍丽（40801032）

李阳（40801010）

浅议立法权限划分

【摘要】立法权限划分直接关系到国家法制体系的统一、中央与地方、地方与地方之间关系的处理以及法制建设的成败。本文将在简析立法权限的有关知识基础上，结合中外部分国家立法权限划分的现状总结立法权限划分的一些特点及完善我国立法权限划分的方法。

【关键词】立法权立法权限划分

一、立法权限划分的概念

在立法权的具体运用过程中，即在一国的立法活动中，各个立法主体运用立法职权的范围和限制是不同的，这便产生了立法权限划分的问题。本文所讨论的立法权限，是指一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。对立法权限进行划分，主要目的是为了科学而合理地决定立法事项的不同归属，既包括立法的实体性权力内容分配，也包括其形式要件的确认和划分，确定哪些主体可以成为立法主体以及这些主体在立法权限体制中的地位及其相互关系，它们各自制订的规范性法律文件的效力等级等。

二、立法权限划分的意义

立法权固然是一种特别重要的国家权力，却不是也不能是没有范围、没有限制的。

明确国家立法权限划分的意义主要有:第一，有助于防止专制擅权。立法权

作为特别重要的国家权力，范围如不明确、不确定，就可能甚至必然出现专制擅权的局面。第二，有助于立法者明确立法的任务和目标，为立法者进行立法活动提供范围上的准绳、标准，不至做出超出自己权限范围的事。第三，有助于使立法者尽职尽责，促进立法者对自己权限范围内的事尽心尽力去做，也有防止不尽职守的作用。第四，有助于监督立法活动。第五，有助于完善立法制度，实现立法的制度化、科学化。

关于立法权限划分的价值和必要性，西方学者有系统论述，其中洛克的见解颇具典型性。洛克认为，立法权虽然是一国最高权力，但是：其一，立法权不是也不可能是专断的权力。因为立法权是社会的各个成员交给作为立法者的那些人或议会行使的联合权力，它不能大于委托者曾享有的和委托给社会的权力。社会的各个成员把权力交给社会，目的就是为使自己的生命、财产获得更大的保障。作为社会成员委托权而存在的立法权，对人民的生命和财产无论如何不应当是绝对的、专断的权力。其二，掌握立法权的机关，不能以临时专断的命令来统治，而应以正式公布的有效的法来进行统治。这些法除了为人民谋福利这一最终目的外不应当再有其他目的。这样，一方面可以使人民知道他们的责任并在法的范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们的适当的范围内，不至为他们手中的权力所诱惑而用这些权力来达到自己的目的。如果将立法权给与一人或少数人，又没有对他们的权力加以限制，使他们可以根据心血来潮或无人知晓、毫无拘束的意志而发布苛刻和放肆的命令，来迫使人们服从，那么人类就处在比自然状态还要坏得多的状况中。其三，立法机关也不能把立法权让给任何其他人，

当人民发现立法行为和他们的委托相抵触时，人民人享有最高权力来罢免或更换立法机关。①

三、立法权限划分的模式和方法

（一）立法权限划分的模式

中央议会机关与行政机关横向划分立法权限的问题源于自由资本主义向垄断资本主义发展而导致的社会变迁，社会生活的复杂性和易变性促使传统的立法权和行政权关系发生变化，而出现了行政机关享有部分立法职权现象。各国在处理中央立法机关和行政机关立法权限问题上，没有一个完全统一的模式，行政机关主要是通过一定方式的授权而获得一定的立法职权，根据授权依据不同，便有不同的划分模式。一是行政机关依据宪法而获得立法职权，这种职权通常被称作是行政机关固有的立法职权，宪法授予行政机关立法职权，便会直接涉及立法机关与行政机关在立法事项上的权限划分问题。二是行政机关依据授权法而获得立法职权，其立法权限便由授权法加以规定。按照分权原则，行政机关所获得的立法职权都是由特定的主体通过一定的方式和程序委任的。

在立法权限划分体制中，中央与地方立法权限通常是一国宪政制度中的重要内容，各国中央与地方立法权限划分大致有以下几种典型模式。②

1.中央集权模式。此模式是指国家作为一个政治整体，一切立法权都为中央

政权所有，中央政权所制定的法律在全国范围内生效。

2.地方分权模式。此种模式是指国家作为一个政治整体，中央不能行使立法职权，一切立法权由地方所有，但地方制定的法律只在该地方范围内生效。

3.集权分权模式。此种模式是指在一国中，立法权主要由中央行使，但在一定限度和条件下，地方享有某些中央政权授予的地方立法权。

4.分权集权模式。此种模式是在一国中，立法权主要由地方政权行使或者由地方和中央共同行使，在有些事项上是地方立法为主，有些事项上则以中央立法为主，其主要特征表现为分权比重相对大于集权。

（二）立法权限划分的方法

纵观世界各国的立法经验，对立法权限的确定，较多采用列举与概括相结合的方式。具体来说，有以下几种方法：一是确定中央的专属立法权范围。中央的立法权一般是涉及到全国性的、对内或对外的重大事项的立法权。二是地方专属立法权范围。地方专属立法权一般是只涉及地方管理等方面事项的立法权，这种权力通常不得影响中央的立法权，也不得危害其他地方的立法权，且往往只在本行政地域内有效。三是中央和地方共有的立法权。在国家立法权限中，尽管存在中央专有或地方专有的立法权，但是也可能存在法律规定既可由中央也可由地方行使的一部分权力，即中央和地方共有的立法权。关于共有立法权的行使，一般是实行中央优越的原则，即在共有立法权的范围内，如果中央尚未立法，地方可以立法；中央已有立法的，地方不得重复立法；地方先立法，中央后立法的，取消地方立法。四是剩余立法权范围的确定。由于立法权限划分中，无论立法机关如何努力，都不可能穷尽所有的立法事项，总会存在某些剩余的立法权范围。为了弥补这方面的不足，各个国家一般都对剩余立法权范围作了规定。实行剩余立法权归地方的较多，如奥地利、美国。当然也有国家规定剩余立法权归中央的，

①洛克：《政府论》（下），商务印书馆，1983年重印本，第83-89页。

②参见吴大英、任匀正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第272-274页。