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第三章政策活动者

第一节官方的政策活动者

一、立法机关

立法者或政治家在政策过程中的行为，公共选择理论分析了西方代议民主制条件立法或政治家的行为特征，认为，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”面目出现的----即追求自身利益的最大化，表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便更多的资金来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧态度，因为政策费用总是由纳税者（选民）负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选民弄不清真正的政策费用负担。

二、行政机关。

当代行政权力扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用愈显突出。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导机构，而且在于它日益参与政策制定的事务。行政部门可以制定某些法规或政策（尤其是行政法规），而且可以使别的国家机关制定的法律或政策不起作用。此外，一些国家的行政部门还是立法或政策建议的重要来源，不仅积极提交法案，而且主动进行游说，向立法机关施压。

公共选择学者定义行政官员在政策过程中的行为：尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但这些官员同样按照“经济人”假设行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。一个官员可能追求如下的目标：薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物”等。为达到这些目标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终这一切都必须依靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多的增加预算，来扩大机构，增加公共服务，其结果是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张（机构膨胀）、财政赤字严重。

三、执政党

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。正常常履行着“利益聚合”功能，即政党努力将利益集团特定要求转变为一般的可供选择的政策方案。

中国共产党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。政治领导方式：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线方针政策。因此，政策方面的领导是党的政治领导的主要内容。

公共选择政党的角色与政治家类似。西方，政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持以确保当选。许多情况下，这种迎合选民需要的政策倾向导致了“短视”，即追求近期目标而牺牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公民选择理论奠基八布坎南指出，政党及其候选人为赢得选民的支持而尽量迎合其胃口，回避选民不喜欢的政策。繁荣时期增税和削减公共开支易引发选民反对；萧条时期，由于靠发行公债的赤字预算来筹资，选民意识不到税收增加的负担，因而易受选民欢迎。这些政策实施，能在短期内使选民满意，使政党及候选人得到更多支持，但从长期来看是有害的，导致赤字增长，导致通货膨胀。西方经济学家发现一个规律，大选前执政党一般采取扩张性政策降低失业率取悦选民；选后又采取紧缩性的财政、货币政策，以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”